La sentenza
Le problematiche legate alla legittimazione ad agire in sede processuale da parte delle associazioni ambientaliste sono state più volte sottoposte all’attenzione del giudice amministrativo. Il Consiglio di stato, nella sentenza del 2 ottobre 26, n. 576, interviene sull’argomento rispondendo a due interrogativi:
a) l’intervento nell’azione giudiziale è circoscritto alle associazioni ambientaliste di dimensione nazionale e ultraregionale individuate dal ministero ai sensi dell’art. 13 legge 349 del 8 luglio 1986?;
b) la “tutela degli interessi ambientali”, è da interpretare in senso stretto o in senso ampio?
Prima di procedere all’analisi dell’iter argomentativo seguito dal Consiglio di stato, appare interessante ripercorrere, sia pur brevemente, il precedente grado di giudizio da cui ebbe origine la vicenda in esame. Alcuni privati cittadini ed il comitato “Comuna Bellis e Santuario”, impugnavano di fronte al Tar Lombardia, sezione di Brescia, la deliberazione del Consiglio comunale avente ad oggetto l’approvazione definitiva di alcune varianti al piano regolatore generale – prg, con particolare riferimento all’inserimento del tracciato della nuova Strada provinciale volta a collegare due strade provinciali e la delibera della Giunta provinciale avente ad oggetto l’approvazione del verbale della Conferenza di servizi e del progetto definitivo del prolungamento della Strada provinciale di R. [1].
Il Tar Lombardia, sez. di Brescia, nel respingere i ricorsi, estrometteva dal processo il comitato “Comuna Bellis e Santuario”, dichiarandone inammissibile il ricorso. In appello i ricorrenti sostennero sia legitimatio ad causam del Comitato, che la lesione dell’interesse partecipativo (con riferimento al procedimento amministrativo); su tale vicenda sembra importante soffermare l’attenzione.
Il comitato “Comuna Bellis e Santuario” era sorto al fine di tutelare le attività agricole locali, partecipando al procedimento amministrativo ai sensi degli articoli 9 e 1 della legge 241 del 7 agosto 199. Il Consiglio di stato, sia pur riconoscendo la sussistenza di posizioni difformi [2], conferma quanto più volte affermato dai giudici di primo grado [3] e sottolinea che l’esplicita legittimazione, ai sensi degli art. 13 e 18 legge 349/1986, delle associazioni ambientaliste di dimensione nazionale e ultraregionale all’azione giudiziale non esclude l’analoga legittimazione ad agire ai sensi della stessa normativa, in un ambito territoriale e comunitario ben circoscritto, agli organismi (comitato o associazioni), che si costituiscono allo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio.
Il commento
Sembra dunque affermarsi l’idea che nel nostro ordinamento può considerarsi vigente un duplice sistema di accertamento della legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste; al potere di individuazione ministeriale conferito dall’art. 13 della legge 349 del 1986 si affianca il potere del giudice di applicare direttamente la norma di cui all’art. 18, legge 349 del 1986 accertando, caso per caso, la sussistenza della legittimazione in capo ad una determinata associazione. Il Consiglio di stato ha sottolineato infatti come l’art. 118, comma 4, cost. – attraverso il principio di sussidiarietà orizzontale – “sancisce e conclude un percorso di autonomia non più collegato al fenomeno della entificazione, ma correlato più semplicemente alla società civile e al suo sviluppo democratico a livello quasi sempre volontario[ 4]“.
Nel caso in esame la legittimazione processuale del comitato “Comuna Bellis e Santuario”, è emersa sia dalla rilevata previsione in sede statutaria del perseguimento della tutela delle attività agricole locali contribuendo a rendere più salubri il prodotto agricolo e la qualità della vita della comunità , sia dalla sua partecipazione al procedimento amministrativo, in qualità di portatore di interessi diffusi, prendendo visione degli atti, presentando memorie scritte e documenti. Tale partecipazione al procedimento, sottolinea il Consiglio di stato, “genera la legittimazione processuale, deve, dunque riconoscersi la legittimazione ad agire ai sensi della l. 7 luglio 1986 n. 349, dell’associazione ambientalista che opera localmente in ambito circoscritto, la quale abbia partecipato al procedimento poi oggetto della controversia”.
In questa pronuncia si è inoltre stabilito che la legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste e/o comitati non è limitata solo per la tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma permette di agire per la conservazione e la valorizzazione dei beni culturali, l’ambiente in senso ampio, e quindi il paesaggio urbano, rurale e naturale, i monumenti e i centri storici e quindi la qualità della vita.
Attraverso l’accoglimento di una “nozione allargata di ambiente”, “è possibile raggiungere l’effettiva tutela del patrimonio ambientale, culturale, storico e artistico, patrimonio che sarebbe esposto a gravissimi rischi di sopravvivenza se la legittimazione ad agire fosse circoscritta ai singoli cittadini direttamente e autonomamente lesi da provvedimenti amministrativi”.
[1] Con riferimento alla delibera del Consiglio comunale i ricorrenti in primo grado deducevano: a) la violazione dell’art. 2 della legge regionale 23 del 23 giugno 1997, in quanto il ricorso alla procedura semplificata sarebbe escluso per le aree oggetto di precedente stralcio da parte della Regione in sede di approvazione del prg o delle sue varianti, in ragione di vincoli ambientali e paesaggistici ovvero di rischi idrogeologici o di stabilità ovvero di esigenze di carattere sovracomunale; b) violazione degli att. 2 e 3 della legge 23/97, in quanto l’opera programmata non rientrerebbe in alcuna delle ipotesi semplificate tassativamente contemplate all’art. 2 comma 2 e la variante individuerebbe il tracciato della nuova strada provinciale senza localizzare l’intero asse della nuova infrastruttura, venendo escluso il tratto est; c) violazione degli artt. 2 e 3 della legge regionale 41 del 24 novembre 1997 e della relativa delibera della Giunta regionale, avendo il Comune omesso di effettuare il prescritto studio geologico del proprio territorio; d) eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti ed illogicità manifesta, per l’interferenza con due manufatti di interesse storico e per il passaggio in prossimità di agglomerati abitativi con ripercussioni sulla sicurezza e sulla salubrità ambientale. Con riferimento alla delibera della Giunta provinciale i ricorrenti in primo grado la impugnavano per: a) violazione degli artt. 14 e ss. della legge 241 del 7 agosto 199 e dell’art. 9 del Dpr 554/99, per l’omessa preventiva pubblicità delle sedute della conferenza di servizi e per aver impedito agli interessati la partecipazione; b) violazione del principio dell’imparzialità dell’azione amministrativa; c) violazione dell’art. 99 comma 4 del decreto legislativo 112 del 31 marzo 1998, per la mancata acquisizione del necessario assenso della regione Lombardia e della regione Veneto; d) eccesso di potere per carenza di istruttoria e violazione dell’art. 11 del Dpr 12 aprile 1996, essendo stata attivata la Via (valutazione di impatto ambientale) per un solo tratto di infrastruttura, ricadente in territorio mantovano, in violazione del principio che impone una valutazione unitaria, globale e complessiva delle conseguenze che l’opera programmata procura all’ambiente; e) violazione dell’art. 3 della legge regionale 2 del 3 marzo 1999 e dell’art. 8 del Dpr 12 aprile 1996, in quanto la Via sarebbe stata compiuta dalla regione in luogo della competente amministrazione provinciale ed inoltre sarebbero mancate le dovute forme di pubblicità della procedura.
[2] Nel senso della tassatività del riconoscimento operato dal ministero dell’Ambiente quale condicio juris della legittimazione ad agire con esclusione di un concorrente potere del giudice amministrativo ilConsiglio Stato, sez. VI, 16 luglio 199, n. 728.
[3] Si vedano in questa rivista: Tar Liguria, 18 marzo 24, n. 267; Tar Liguria, 11 maggio 24, n. 747; Tar Puglia, Lecce, 5 aprile 25, n. 1847 e sia pur in relazione alla particolare ipotesi di riconoscimento di legittimazione attiva in campo ai consiglieri comunali e provinciali nei casi in cui questi agiscono contro le amministrazioni di appartenenza per reclamare controlli di legalità delle funzioni loro attribuite il Tar Puglia, Lecce, 12 maggio 26, n. 2573; nonché l’orientamento dello stesso Consiglio di stato, sez. VI, del 7 febbraio 1996, n. 182.
[4] Si veda in tal senso il Consiglio di stato, Sez. Consultiva per gli atti normativi, 25 agosto 23, n. 144.
