La relazione introduttiva è stata affidata al Prof. Giovanni Allegretti, di cui riportiamo un ampio reseconto qui di seguito. Mentre il prof. Giuseppe Cotturri ha voluto onorare Labsus con un suo editoriale nel quale ha rielaborato il suo intervento alla riunione del PRIN. In allegato, invece, il faticoso e forse non sempre fedele (di questo ci scusiamo fin da ora con i partecipanti) resoconto di una sessione di studio pregna di spunti e di riflessioni su cui costruire i prossimi passi del progetto di ricerca che Labsus ha ispirato.
Le pratiche partecipative di Allegretti
Filigrana della relazione di Allegretti è stata quella dei blocchi di problemi o, meglio, degli aspetti sotto cui si presenta e va studiata la democrazia partecipativa (DP) anche nel suo incrocio con la democrazia deliberativa (DD).
La grande famiglia della partecipazione
Il primo tipo di problemi da tener presente è il seguente: c’è una circolazione mondiale di istituti riconducibili alla partecipazione, alla DP e in generale a pratiche partecipative. Quest’ultima è probabilmente la migliore formula per raccogliere tutti questi istituti. DP è un termine molto impegnativo. Sembra presupporre che esista una forma meno densa di democrazia e una controparte come la demorcrazia rappresentativa. Va perciò limitata alle forme maggiori.
Pratiche partecipative è più rispettoso della varietà di forme che la partecipazione può assumere in una democrazia. Le forme paradigmatiche sono quelle sperimentate a Porto Alegre e Belo Horizonte e altre nel continente latino americano. Ma le "caravelle" della partecipazione, salpate dal vecchio continnete, sono tornate anche dalla Nuova Zelanda. Ma anche dagli USA.
In Spagna esiste già ed è sperimentata anche in Italia. In Francia abbiamo il debat public. In Germania esistono ma sotto altri nomi. Nel Regno Unito pure.
È un fenomeno che va considerato e la circolazione nel mondo globale è un fenomeno antico.
Democratizzare la democrazia
Secondo tipo di problemi: fissare tela di fondo di questo scenario. Le democrazie che sembrano egemoni oggi nel mondo, ma viste dall’angolo visuale della sua completezza e staticità. Democrazia come problema e terreno di disfunzioni originarie. La legittimità democratique (Rosan Valon). Nel concetto di democrazia esiste qualcosa che la rende incline a essere fonte di disfunzioni. La maggioranza come criterio è un artificio procedurale e quindi la democrazia è incompiuta. Parte da disfunzioni e quindi è suscettibile di miglioramento. La democrazia è in crisi. Democratizzare la democrazia. Questo è il problema. In che direzione? Forme più classiche della democrazia? Pariti? Migliori articolazioni della rappresentanza e anche i diversi livelli di governo. Ma lo spazio ulteriore da indagare è quello dello spazio pubblico-politico (Habermas) in cui agisce la società civile con tutti i suoi attori. Che caratteristiche ha? Cosa c’è di più specifico della DP? Procedure. La DP deve avvenire dentro procedure che abbiano la caratteristica del riconoscimento reciproco fra società e istituzioni. La società come depositaria di una capacità di agire spaventa le istituzioni ed essa stessa può irrigidirsi e contestare. La DP suppone procedure articolate che partono da riconoscimento reciproco. Occorre irreggimentare il conflitto dentro schemi legali.
L’art. 2 e 3 pone l’accento sull’aspetto personalistico, di valorizzazione della persona. Mentre l’aspetto redistributivo è più presente nelle esperienze di DP latinoamericane come quella brasiliana. Lo è meno in Europa.
Il bisogno di legittimazione della classe politica viene spesso soddisfatto mediante pratiche partecipative. Ma anche l’amministrazione deve trovare utile la DP. Il sapere quotidiano può portare alla p.a. conoscenza che non ha o sottovaluta. In materia ambientale e sanitaria ad esempio. La p.a. non è in grado di affrontarla da sola l’Incertezza tecnico-scientifica. E poi le finalità pubbliche sono disparate. Nella dommatica giuridica (Berti e Benvenuti) l’interesse pubblico non è un dato che viene dalla legge o apprezzato da un potere. Il procedimento è aperto.
Bisogna interrogarsi sui sostegni costituzionali di DP. La parola partecipazione si trova solo nell’art. 3 ma è implicita in altre norme e oggi si incrocia con l’art. 118.
I tratti somatici della famiglia della partecipazione
Non esiste una forma di DP, ma tante forme e queste formano la grande famiglia delle pratiche partecipative. Una famiglia che si compone di membri con tratti comuni:
– DP fa appello a tutti gli individui non solo ai cittadini;
– non solo associazioni, le associaizoni hanno un ruolo però i soggetti sono anche e soprattutto tutti gli individui;
– i titolari degli interessi costituiti diritti soggettivi o interessi legittimi sono dotati di tutela giudiziaria e diritto di intervento nel procedimento; questi non sono espressione di pratica partecipativa. La DP è, invece, un’apertura alla società però la partecipazione popolare è un’altra cosa. Occorre essere legati a interessi e visioni con criteri oggettivi senza avere tutela giuridica definita come singolo. Ci sono altri interessi oltre quelli economici e materiali. Estetico, solidarietà, ecc.
– fasi: in quali fasi? Dalla prima fase Vd. la Convenzione di Horus (miglior testo di definizione della partecipazione). Anche l’elaborazione delle politiche (vd lo statuto regionale della Toscana). Poi elaborazione di regolamenti, piani, programmi, atti singoli. Dal momento in cui sorge l’idea di costruire una decisione pubblica. Occorre intervenire fn dalla prima fase ma non basta. La partecipazione deve essere garantita fino alla soglia della decisione;
– in che misura la pratica partecipativa diventa elemento decisionale: non c’è un trasferimento dalla istituzione rappresentativa alla società della decisione, ma deve esserci influenza effettiva. Una articolata motivazione. Altrimenti si ha delusione e abbandono.
– la variabilità della famiglia dipende da contesti storico geografici;
– scala territoriale: il luogo preferibile è il più piccolo. Ma Porto Alegre ha 1.5 milioni di abitanti. Belo Horizonte ha 3 milioni di abitanti. Roma ha provato. Collegare scala di quartiere e scala comunale. Il quartiere ha 12 o 7 mila abitanti. Sono idonee per forme di DP. Oppure dobbiamo tornare ai vecchi quartieri o trovare altre unità omogenee (vd. Modena, Parma, Grottammare). Sperimentare il piccolo. Il problema della transcalarità sorge. Bisogna riunificare le diverse scale, anche con strumenti di delega. A Porto Alegre esistono questi raccordi tra diversi livelli.
Il ruolo delle norme e della creatività sociale
Tutto questo si fa con norme, e con che tipo di norme, oppure si lascia spazio alla creatività sociale? Alcune norme occorrono. Il cane ha bisogno di un guinzaglio. Norme troppo rigide però prefiguranti in ogni suo dettaglio la procedura sarebbero negativissime. Occorrono norme-caposaldo: identificazione dei soggetti; aspetti delle fasi e della decisione. Bisogna far sì che le norme siano elastiche e lascino spazio alla creatività sociale. Bisogna adottare un atteggiamento sperimentale e provvisorio. La legge toscana sulla partecipazione si autoabroga.
Il ruolo del giudice
Esiste un ruolo del giudice? Guai a sottoporre tutto al giudice. Cassese ha sostenuto che la giurisprudenza è molto cauta e in genere tende a dire che alcuni punti sono giursdizionalizzabili: ad esempio, la definizione dei soggetti ammissibili alla procedura, la motivazione (rapporti procedura – decisione). Ma l’interno della procedura deve essere tenuto fuori dallo scrutinio del giudice.
Le condizioni di praticabilità della DP
Alcune condizioni attraverso cui procedure partecipative diventano praticabili:
– predisposizione a un processo di democrazia deliberativa. Sono diverse ma si incrociano; DP non è sloganistica e contestatoria, ma argomentare e negoziare (Elster, Habermas) ci devono stare anche nella DP.
– mezzi: assemblee, internet, due pubblici diversi. Entrambi. Non basta internet.
– disposizione di spirito dialogica delle istituzioni (aspetto soggettivo) e di riconoscimento delle ragioni dell’altro (Vd. libro di De Sousa Santos), disponibilità all’apprendimento reciproco, e consapevolezza della incompletezza di ogni cultura;
– possibilità di una progettazione alternativa: la Commission du debat public ha fondi per favorire la presentazione di progetti alternativi.
Quali prospettive?
Esse devono essere gradualistiche, sperimentali, non ambiziose, ma di sfida. Il bilancio partecipativo deve essere sperimentato (Modena, Sevilla, Cordoba). A volte bastano le forme minime di partecipazione. Occorre elaborare una scala delle forme partecipative. Facciamo le cose che rappresentano una sfida. In particolare, non si può rinunciare a misurarsi con il bilancio partecipativo.
