Sentenza
La sentenza in commento offre una importante conferma del filone giurisprudenziale in tema di legittimazione ad agire delle associazioni, ambientaliste e non solo, deputate alla cura di interessi collettivi stanziali. Nello specifico, l’Associazione cani abbandonati di Bari (Aca) ha, con atto di diffida e messa in mora, chiesto al comune di Bari di concludere il procedimento amministrativo di individuazione del suolo ove allocare il canile sanitario di cui alla legge regionale Puglia numero 12 del 1995 e ove insediare i rifugi per cani anche, eventualmente, mediante assegnazione di suolo pubblico in favore della medesima associazione. L’iniziativa muove sul presupposto dell’assenza di strutture analoghe realizzate o gestite dal comune di Bari e della conseguente necessità di porre rimedio al triste fenomeno del randagismo, il cui carattere particolarmente diffuso negli ultimi tempi ha assunto sembianze di vera emergenza sanitaria. Il Tar Puglia, adito a seguito del perdurare dello stato di inerzia, accoglie il ricorso non senza prima effettuare un breve excursus normativo riguardante la materia.
Dalla normativa statale (legge n. 281 del 14 agosto 1991, legge quadro in materia animali di affezione e prevenzione del randagismo) emerge un quadro di regole ispirato alla ” duplice esigenza di tutelare animali – quali i cani e i gatti – da sempre legati all’uomo da un reciproco rapporto di amicizia e nello stesso tempo di garantire che questa convivenza si svolga nel rispetto delle fondamentali esigenze di tutela della salute pubblica e dell’ambiente ” .
La legge espressamente stabilisce (articolo 2, comma 11) che ” gli enti e le associazioni protezioniste possono gestire le strutture di cui al comma 1 dell’art. 4 (i canili comunali esistenti e i rifugi per cani da costruire – ndr) sotto il controllo sanitario dei servizi veterinari dell’unità sanitaria locale ” . Inoltre, essa conferisce alle regioni la potestà legislativa concorrente in ordine alla individuazione dei ” criteri per il risanamento dei canili esistenti e la costruzione di rifugi per cani. ” L’articolo 4, inoltre, stabilisce i compiti assegnati in via obbligatoria ai Comuni, singoli e associati e alle comunità montane, con riferimento al ” risanamento dei canili comunali esistenti e la costruzione di rifugi per cani ” .
La regione Puglia ha dato attuazione a tali principi mediante la legge regionale n. 12 del 3 aprile 1995, ” Interventi per la tutela degli animali d’affezione e prevenzione del randagismo ” . Nello specifico, l’articolo 8 stabilisce che ” i Comuni, singoli o associati provvedono alla costruzione o al risanamento dei canili sanitari esistenti ” , la cui gestione è affidata ai Comuni stessi – in apparente contrasto con l’articolo 2 della legge quadro – mentre l’articolo 9 dispone che i rifugi per cani, ” oltre che dai Comuni in cui ricadono territorialmente, possono essere gestiti da enti o associazioni riconosciute e iscritte all’albo ” di cui all’articolo 13 della medesima legge. La legge assegna, ai Comuni, un termine di sei mesi dall’adozione del provvedimento regionale di individuazione, per l’approvazione dei ” singoli progetti di realizzazione dei rifugi per cani in zone ritenute idonee ” . Il citato articolo 13 disciplina la creazione dell’albo regionale delle associazioni per la protezione degli animali al quale possono essere iscritti ” esclusivamente gli enti e le associazioni per la protezione degli animali operanti nella regione Puglia ” la cui azione sia caratterizzata dall’assenza di fini di lucro, dalla finalità di tutela degli animali, da un numero minimo di associati, dalla documentata attività nello specifico settore, improntata a criteri di efficienza organizzativa ed operativa. Le associazioni cosìindividuate sono abilitate, secondo il disposto dell’articolo 14, fra le altre cose, a stipulare convenzioni con i Comuni per la costruzione e gestione dei rifugi per cani.
Giova chiarire che la differenza fra canili e rifugi è data dalla necessità di sottoporre i soggetti raccolti a cura veterinaria nel primo caso e dalla necessità di offrire un ricovero a quanti non abbiano trovato una collocazione idonea presso famiglie o organismi idonei a salvaguardarne l’integrità nel secondo, unitamente alla possibilità di offrire un servizio a pagamento per i proprietari che si assentino nel periodo di vacanza, onde prevenire il triste fenomeno degli abbandoni.
Commento
Sulla base di tali premesse, il Tar afferma senza alcun dubbio la piena legittimazione processuale delle associazioni per la protezione degli animali, e nello specifico dell’Aca, peraltro iscritta nell’apposito albo regionale, a lamentare l’inerzia dell’amministrazione comunale in ordine all’adozione dei provvedimenti relativi alla realizzazione dei canili sanitari e dei rifugi per cani, come ad impugnare atti amministrativi relativi alla realizzazione delle predette strutture o all’affidamento a terzi di convenzioni in ordine all’ospitalità o ricovero degli animali. A tale proposito, viene evidenziata la particolare ” posizione differenziata e giuridicamente rilevante in quanto veicolo di un interesse qualificato alla raccolta ed al mantenimento degli animali d’affezione vaganti ” in un riconosciuto ambito proprio del principio di sussidiarietà orizzontale, quale emergente dal novellato art. 118 della Costituzione.
Una importante sentenza del Consiglio di Stato (numero 576 del 2 ottobre 26,) ha, a tale proposito, evidenziato come l’articolo 118, comma quarto, della Costituzione ” sancisce e conclude un percorso di autonomia non più collegato al fenomeno della entificazione, ma correlato più semplicemente alla società civile e al suo sviluppo democratico a livello quasi sempre volontario ” . Sicuri indici positivi della legittimazione a ricorrere vengono individuati nel perseguimento non occasionale di obiettivi collegati alla tutela ambientale, per la quale si assume una nozione allargata di ambiente tale da comprendere ogni aspetto collegato alla qualità della vita, un sufficiente grado di stabilità e rappresentatività ricollegabile al carattere di stanzialità nei confronti del luogo in cui l’ambiente o le sue componenti necessitano di specifica tutela. Si assiste pertanto all’esercizio di poteri di legittimazione, pienamente riconosciuto a livello giurisprudenziale, di ” sfere relazionali che sono private nella loro gestione mentre agiscono – in maniera pubblicamente rendicontabile – in funzione di uno scopo sociale di solidarietà , quindi non per interessi propri o altrui ” , delineando in tal modo la categoria di un ” privato sociale ” che si distingue dall’organismo pubblico, come dal prettamente privato concorrenziale, per esplicare poteri di ” cittadinanza societaria ” nella forma di diritti e doveri pubblici da assumere al di fuori della esclusiva competenza statale, fra persone che agiscono ” né per profitto, né per comando ” in un ambito territoriale e sociale determinato a livello locale al fine di provvedere a specifici bisogni. Occorre pertanto osservare come l’ordinamento si pone di fronte all’esplicarsi di tali poteri, essendo parimenti importante valorizzare la funzione esercitata dalla giurisprudenza in questo ambito. Il Consiglio di Stato, dunque, conferma tale prospettiva, lasciando aperte le future ipotesi di costruzione di una relazione tipica, diversa dall’autonomia sociale, fra pubblica amministrazione e cittadini, fondata su ” manifestazioni originarie e non comprimibili di cittadinanza societaria ” .
Per il supremo consesso le autorità locali non possono che favorire tale esplicazione, in ossequio al dato normativo contenuto nel Testo unico degli enti locali (Tuel), in forza del quale l’azione comunale è anche intesa in senso sussidiario a quella dei privati, singoli o associati, ed interviene legittimamente nella misura in cui le funzioni assunte siano svolte più efficacemente che se lasciate alla iniziativa privata. Dal momento in cui l’azione dell’organismo pubblico prende forma e contenuto il contributo ricollegabile alle iniziative di organismi e associazioni di cittadini può svolgere un ruolo importante del quale lo stesso Tuel dà conto all’articolo 3, quinto comma, secondo il quale ” i comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali ” .
