Cons. St., sez. VI, 13 settembre 2010, n. 6554

La sentenza

Con la sentenza in epigrafe appellata il Tar della Toscana ha accolto il ricorso di primo grado con il quale era stato chiesto dall’odierna parte appellata M. M., in proprio e quale rappresentante legale pro tempore dell’Associazione Tutela di Punta Ala l’annullamento della deliberazione resa in data 27 febbraio 29 con la quale il Comune di Castiglione della Pescaia aveva rilasciato a SOLIM srl un permesso di costruire per la ristrutturazione di un manufatto edilizio, con realizzazione di un magazzino e di un alloggio per il custode nello stabilimento balneare “Belmare” a Punta Ala, in area soggetta a vincolo paesaggistico, previa autorizzazione ambientale comunale del 13 novembre 27.
Parte appellata, vittoriosa in primo grado, aveva fatto presente che trattavasi di area di particolare pregio ambientale (Legge n. 1497 del 1939), vincolata con Decreto Ministeriale 3 luglio 1962; che la Soprintendenza si era espressa negativamente sul cennato progetto edilizio, con nota del 7 febbraio 28, dichiarando chiuso il relativo procedimento; che in particolare, secondo quanto affermato dal predetto Organo soprintendentizio, difettavano i presupposti per l’autorizzazione paesaggistica alla realizzazione del nuovo intervento, essendo stato il preesistente fabbricato condonato dal Comune, senza il previo necessario nulla osta ambientale richiesto dall’art. 32 della Legge n. 47 del 1985; che il Comune aveva omesso di dare riscontro alle denunce dei residenti, riuniti nella ricorrente Associazione, che avevano lamentato l’avvenuta chiusura dell’accesso al mare, con recinzione dello stesso e sua annessione allo stabilimento.
Nella camera di consiglio del 28 maggio 29 il Tribunale, con ordinanza n. 437 del 29, aveva accolto la domanda cautelare presentata dagli originari ricorrenti ed il Consiglio di Stato, Sez. VI, con successiva ordinanza n. 4482 del 29, aveva rinviato la causa al Tar per l’udienza di merito, invitandolo a soffermarsi sulla rilevanza del precedente atto di condono.
Il Tar, disattesa l’eccezione di inammissibilità  del gravame per difetto di legittimazione attiva di parte ricorrente in primo grado, mercè l’appellata decisione ha accolto il ricorso, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
In particolare, il Tar ha in primo luogo riconosciuto che l’atto di condono edilizio n. 394 del 15 maggio 199, inerente al preesistente manufatto (seppure illegittimo perché non preceduto dal necessario parere della Soprintendenza come da nota comunale del 23 gennaio 28) non viziava in via derivata il susseguente permesso di costruire del 27 febbraio 29, in quanto non impugnato e non potendo essere disapplicato.
Purtuttavia, doveva evidenziarsi (restando incontestato che le nuove opere, assentite con il titolo edilizio impugnato, ricadevano in area soggetta a vincolo paesaggistico) che l’autorizzazione ambientale comunale del 13 novembre 27 doveva essere sottoposta al vaglio dell’Autorità  soprintendentizia e che la Soprintendenza medesima, con nota del 7 febbraio 28, in contrasto con la predetta autorizzazione del 13 novembre 27, aveva manifestamente espresso un orientamento negativo al rilascio del permesso de quo, ritenendo chiuso il relativo procedimento.
Non poteva pertanto essere condiviso l’assunto del Comune e della Società  contro interessata, odierne parti appellanti, secondo il quale la Soprintendenza non si era pronunciata sulla compatibilità  ambientale delle opere.
Inoltre, il predetto foglio dell’Organo ministeriale del 7 febbraio 28 non era stato oggetto di impugnativa.
Ne conseguiva che quindi il titolo edilizio gravato doveva considerarsi illegittimo, perché emesso in assenza del necessario nulla osta paesaggistico soprintendentizio.
Ricorso n. 6325del 21;
L’Amministrazione comunale di Castiglione della Pescaia ha proposto un articolato ricorso in appello volto a confutare l’intero iter motivazionale contenuto nell’appellata decisione.
Ha in primo luogo censurato il capo della decisione appellata che ha disatteso la eccezione di inammissibilità  del gravame per difetto di legittimazione attiva.
L’appellante M., infatti, non era legittimato ad impugnare gli atti in oggetto né ex se (possedeva una abitazione che seppur in zona Punta Ala era ubicata a distanza rilevante – più di due chilometri – dal sito; non ricavava alcun pregiudizio dalle opere edificande; non ricorreva il requisito della vicinitas; non si sarebbe verificata alcuna interclusione di area né inibizione all’accesso al mare) né quale rappresentante dell’Associazione Tutela di Punta Ala (quest’ultima non “riconosciuta” ex artt. 13 e 18 comma V della legge n. 349 del 199, ed in capo alla quale difettava il requisito della continuità  dell’attività  di difesa).
Nel merito, comunque, ricorreva la fattispecie di ristrutturazione di un preesistente immobile, in carenza di alcun incremento volumetrico o di sagoma ed in assenza di alcuna interclusione dell’accesso al mare.
Il Tar, modificando l’orientamento espresso in sede cautelare, aveva riconosciuto – su sollecitazione del Giudice di appello – che il titolo abilitativo impugnato non poteva essere dichiarato illegittimo a cagione dei vizi attingenti l’atto di condono edilizio n. 394 del 15 maggio 199 inerente al preesistente manufatto: quest’ultimo era infatti rimasto inimpugnato e non poteva essere disapplicato.
Il procedimento in oggetto era “governato”, in via transitoria, ex art. 159 del Decreto legislativo n. 42 del 24; la Soprintendenza, pertanto avrebbe avuto la potestà  di riesaminare l’autorizzazione rilasciata ed eventualmente esercitare il proprio potere repressivo nel termine perentorio di 6 giorni decorrente dalla ricezione dell’autorizzazione e della documentazione posta a corredo di quest’ultima.
Ciò non si era verificato, posto che l’autorizzazione ambientale n. 251 del 27 era stata trasmessa dal Comune alla Soprintendenza il 13 novembre 27; quest’ultima aveva sospeso i termini d’esame il 18 dicembre 27 richiedendo chiarimenti che erano stati inoltrati dal Comune con nota n. 2368 inoltrata il 23 gennaio 28.
A partire da quest’ultima data decorreva il termine perentorio per l’eventuale esercizio del potere repressivo soprintendentizio.
Esso non era stato esercitato, né sintomatica dell’esercizio di tale potere poteva considerarsi la nota del 7/11 febbraio 28.
Essa infatti aveva “considerato chiuso il procedimento”, ma non aveva annullato alcunché: la sostanziale equiparazione – ad opera dei primi giudici – della medesima ad un provvedimento repressivo violava il principio di tipicità  degli atti amministrativi e non necessitava di alcuna espressa impugnazione.
In ultimo, non sussistevano le carenze istruttorie e motivazionali prospettate da parte appellata in primo grado e non esaminate dal Tar: il provvedimento comunale impugnato era immune da qualsiasi vizio di legittimità  e pertanto si appalesava erronea la statuizione demolitoria resa dal Tar.
L’originario ricorrente di primo grado ha depositato una articolata memoria chiedendo la reiezione del ricorso in appello e proponendo altresìimpugnazione parziale incidentale condizionata.
Ha rammentato che il vincolo paesaggistico sulla pregiata area di “Punta Ala” risaliva al 3 luglio 1962 ed ha ripercorso le tappe salienti del procedimento amministrativo culminato nel rilascio dei provvedimenti impugnati ed annullati dal Tar ribadendo la propria legittimazione attiva sia uti singulus (l’area oggetto della contesa si colloca all’interno di una pineta, è priva di edifici confinanti, di guisa che non avrebbe senso identificare concetto di “vicinitas” con quello di contiguità  spaziale) che qual rappresentante dell’Associazione Punta Ala.
Nel merito, l’intervento urbanistico originario era pari ad una superficie di mq sessantaquattro; per effetto della illegittima sanatoria rilasciata, esso era lievitato ed infine, nel provvedimento impugnato era dato riscontrare che il manufatto aveva una superficie di mq trecentonovantaquattro: era evidente il vizio di istruttoria in cui era incorsa l’amministrazione comunale.
La Soprintendenza aveva reso un espresso provvedimento negativo, mercè la nota n. 1789 del 7 febbraio 28; del tutto illegittimamente tale atto era stato qualificato qual silenzio-assenso; tale nota non aveva mai formato oggetto di impugnazione: ne derivava l’illegittimità  dell’azione amministrativa spiegata dall’Amministrazione comunale.
Ha poi riproposto, in via subordinata i tre motivi del ricorso di primo grado non esaminati dal Tar in quanto assorbiti, volti a dimostrare la carenza dell’azione amministrativa spiegata dall’Amministrazione comunale, sotto il profilo della omessa verifica della compatibilità  ambientale del manufatto che il Comune avrebbe dovuto spiegare qual ente subdelegato dalla Regione alla tutela dell’area vincolata.
Era stato altresìviolato il disposto di cui all’art. 12 del Decreto del presidente della repubblica n. 38 del 21, in quanto non era stata rilevata l’illegittimità  del preesistente condono edilizio rilasciato in via originaria (il vizio che attingeva tale atto da ultimo citato era provato per tabulas, ed in ultimo era stato affermato dal Tar medesimo).
La illegittimità  dell’omesso controllo ambientale in sede di rilascio del titolo in sanatoria originario, viziava altresìl’intera azione amministrativa successiva; infine, nessuna istruttoria era stata svolta in ordine alla interclusione dell’accesso a mare ascrivibile al manufatto e denunciata dall’Associazione, il che viziava i provvedimenti comunali anche sotto il profilo del difetto di istruttoria.
La controinteressata Solim SRL ha depositato una memoria difensiva chiedendo di dichiarare inammissibile – o, in via subordinata, di respingere – il ricorso in appello incidentale proposto da parte appellata.
La inammissibilità  discendeva dalla circostanza che la memoria contenente la predetta impugnazione incidentale non era stata notificata alle appellanti.
Nel merito, il primo motivo dell’appello incidentale era inammissibile in quanto trattavasi di censura nuova rispetto a quelle proposte in primo grado; la seconda doglianza, invece, era infondata in quanto volta a censurare la concessione edilizia in sanatoria n. 394 della quale il Tar aveva chiarito la non disapplicabilità  e la circostanza che essa era rimasta inimpugnata e, pertanto, non poteva viziare in via derivata il prosieguo dell’azione amministrativa (in ogni caso era stato correttamente acquisito, illo tempore, il parere della commissione beni ambientali competente ex art. 82 del Decreto del presidente della repubblica n. 616 del 1977). L’ultimo motivo, infine, era infondato nel merito: il manufatto autorizzato in alcun modo impediva l’accesso al mare dei residenti in zona, e dei turisti.
Ricorso n. 691 del 21;
La controinteressata Solim SRL, titolare del permesso di costruire volto alla ristrutturazione del fabbricato di propria pertinenza annullato dal Tar ha impugnato la medesima decisione n. 1471 del 21 per le identiche ragioni supportanti il ricorso in appello proposto dal Comune e dianzi menzionato.
I ricorsi in appello, proposti avverso la stessa sentenza, devono essere riuniti.
Stante la completezza del contraddittorio e la mancata opposizione delle parti presenti la causa può essere decisa nel merito, tenuto conto della palese infondatezza dei riuniti appelli, dal che discende la improcedibilità  del ricorso in appello incidentale.
Deve innanzitutto essere confermato il capo dell’impugnata decisione reiettivo dell’eccezione di inammissibilità  del ricorso di primo grado per carenza di legittimazione attiva in capo a parte appellata.
Il Collegio infatti, sul punto, non ritiene di discostarsi dall’orientamento secondo il quale “nel nostro ordinamento l’affidamento al Ministero dell’ambiente ex art. 13 legge n. 349 dell’8 luglio 1986 del potere di accertamento della legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste (e dei comitati), non esclude la possibilità  per il giudice di valutare caso per caso l’applicabilità  dell’art. 18 legge n. 349 del 1986, accertando la sussistenza della legittimazione in capo ad una determinata associazione ad impugnare provvedimenti lesivi di interessi ambientali.”(Consiglio Stato , sez. IV, 2 ottobre 26, n. 576).
Anche la più recente giurisprudenza di primo grado concorda con tale ricostruzione: “‘esplicita legittimazione delle associazioni ambientalistiche di dimensione nazionale e ultraregionale all’azione giudiziale a tutela dell’ambiente non esclude, di per sé sola, analoga legittimazione ad agire in un ambito territoriale ben circoscritto, e ciò anche per i meri comitati spontanei che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità  della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio, nonché le singole persone fisiche sulla base del criterio della “vicinitas” quale elemento qualificante dell’interesse a ricorrere.”(Tar Molise, sez. I, 23 maggio 29, n. 249).
Il Collegio concorda con la tesi per cui l’esplicita legittimazione, ai sensi degli articolo 13 e 18 della legge 8 luglio 1986 n. 349, delle associazioni ambientalistiche di dimensione nazionale e ultraregionale all’azione giudiziale non esclude, di per sé sola, analoga legittimazione ad agire in un ambito territoriale ben circoscritto, e ciò anche per i meri comitati spontanei che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità  della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio.
Deve evidenziarsi infatti che altrimenti opinando, le località  e le relative popolazioni, interessate da minacce alla salute pubblica o all’ambiente in un ambito locale circoscritto, non avrebbero autonoma protezione, in caso di inerzia delle associazioni ambientaliste espressamente legittimate per legge.
Ai fini della differenziazione delle posizioni azionate (necessaria, in una giurisdizione di tipo soggettivo, in mancanza di espressa previsione di ipotesi di azione popolare) e della qualificazione delle stesse (ai fini del giudizio di meritevolezza di tutela), il Consiglio di Stato ha valorizzato particolarmente il criterio della “vicinitas“, al fine di radicare anche la legittimazione ad agire dei singoli, per la tutela del bene ambiente, unitamente all’intera collettività  che insiste sul territorio locale.
Sulla stessa linea interpretativa, si è collocata anche parte della giurisprudenza di primo grado, affermando che il concetto di vicinitas, cui ancorare la valutazione della differenziazione e qualificazione dell’interesse azionato, ha valore elastico, nel senso che si deve necessariamente estendere, in ragione proporzionale all’ampiezza e rilevanza delle aree coinvolte, come nel caso di interventi rilevanti, che quindi incidono sulla qualità  della vita dei residenti in gran parte del territorio (cfr. Tar Lecce, sentenza 6 maggio 28, n. 129). Il Consiglio di Stato ha poi osservato che l’ultimo comma dell’articolo art. 118 della Costituzione – in particolare il principio di sussidiarietà  orizzontale – sancisce e conclude un percorso di autonomia non più collegato al fenomeno della entificazione, ma correlato più semplicemente alla società  civile e al suo sviluppo democratico a livello quasi sempre volontario (cosìcome riconosciuto anche da Consiglio di Stato, Sez. Consultiva per gli atti normativi, 25 agosto 23, n. 144 del 23).
Ciò premesso, con riferimento al ricorrente persona fisica in proprio, il Collegio ritiene che essa fosse legittimato ad agire, essendo a tal fine sufficiente constatare il fatto, non contestato, che tale persona fisica risiede nell’area di Punta Ala, ed ha quindi un collegamento stabile con la dimensione territoriale di incidenza del potenziale danno all’ambiente.
Sotto altro profilo (ed avuto riguardo alla posizione del M. isolatamente considerata), va rammentato che la costante giurisprudenza ritiene che sulla base del criterio della vicinitas, la legittimazione ad agire deve essere riconosciuta ai singoli che agiscono a tutela del bene ambiente e, in particolare, a tutela di interessi incisi da atti e comportamenti dell’Amministrazione che li ledono direttamente e personalmente, unitamente all’intera collettività  che insiste sul territorio. (Consiglio Stato, sez. V, 16 giugno 29, n. 3849).
Deve sul punto rammentarsi che la legittimazione a ricorrere nella materia ambientale per le peculiari caratteristiche del bene protetto, si atteggia in modo particolare: la tutela dell’ambiente infatti, lungi dal costituire un autonomo settore d’intervento dei pubblici poteri, assume il ruolo unificante e finalizzante di distinte tutele giuridiche predisposte a favore dei diversi beni della vita che nell’ambiente si collocano (assumendo un carattere per cosìdire trasversale rispetto alle ordinarie materie e competenze amministrative, che connotano anche le distinzioni fra ministeri); l’ambiente inoltre è un bene pubblico che non è suscettibile di appropriazione individuale, indivisibile, non attribuibile, unitario, multiforme e ciò rende problematica la sua tutela a fronte di un sistema giudiziario che non conosce, se non quale eccezione, l’azione popolare, che guarda con sfavore la legittimazione di aggregazioni di individui che si facciano portatori occasionali di interessi esistenti allo stato diffuso. Ne deriva che il soggetto singolo che intenda insorgere in sede giurisdizionale contro un provvedimento amministrativo esplicante i suoi effetti nell’ambiente in cui vive ha l’obbligo di identificare, innanzitutto, il bene della vita che dalla iniziativa dei pubblici poteri potrebbe essere pregiudicato (il paesaggio, l’acqua, l’aria, il suolo, il proprio terreno) e, successivamente, dimostrare che non si tratta di un bene che pervenga identicamente ed indivisibilmente ad una pluralità  più o meno vasta di soggetti, nessuno dei quali ne ha però la totale ed esclusiva disponibilità  (la quale costituisce invece il connotato essenziale dell’interesse legittimo), ma che rispetto ad esso egli si trova in una posizione differenziata tale da legittimarlo ad insorgere “uti singulus” a sua difesa – di qui il requisito della finitimità  o “vicinitas” in base al quale si è riconosciuta legittimazione ad agire al proprietario del fondo o della casa finitimi, ovvero al comunista che vive e lavora in prossimità  della discarica la cui autorizzazione si impugni -.” (Consiglio Stato , sez. VI, 27 marzo 23, n. 16).
Posto che il manufatto ricade all’interno di una pineta, con assenza di costruzioni ubicate limitrofamente, la opposta tesi patrocinata dall’appellante ove spinta alle estreme conseguenze, giungerebbe alla conclusione che né l’appellato (che possiede manufatti distanti circa due chilometri dall’area) né nessun altro potrebbe esercitare tale funzione protettiva del bene-ambiente: la censura deve pertanto essere disattesa.
Omissis

1. Il caso deciso e il precedente citato dal Consiglio di Stato

La vicenda esaminata dal Consiglio di Stato trae origine dall’impugnazione innanzi al Tar del permesso di costruire rilasciato dal Comune di Castiglione della Pescaia: con tale permesso di costruire il Comune aveva assentito la ristrutturazione di un manufatto edilizio, nonché la realizzazione di un magazzino e di un alloggio per il custode in uno stabilimento balneare sito nell’area di Punta Ala, soggetta a vincolo paesaggistico.
Il Tar Toscana aveva accolto il ricorso, per quel che rileva in questa sede disattendendo l’eccezione di carenza di legittimazione in capo al ricorrente, un residente della zona che aveva agito in proprio e quale rappresentante legale di un’associazione locale per la tutela dell’ambiente. Secondo il Tar, il ricorrente risultava infatti «proprietario di unità  immobiliari sussistenti nell’area di intervento » e aveva «manifestato l’interesse a non veder pregiudicato il proprio accesso al mare, nonché il valore paesaggistico della predetta area, adiacente allo stabilimento balneare1 » : ciò era sufficiente a fondare la sua legittimazione ad impugnare il permesso di costruire. L’amministrazione e la società  controinteressata avevano riproposto l’eccezione in appello, affermando che l’originario ricorrente non era legittimato ad impugnare il permesso di costruire né « », in quanto possedeva un’abitazione ubicata a più di due chilometri dal sito interessato dalle opere edificande e non era ravvisabile pertanto il requisito della , né «quale rappresentante dell’associazione tutela di Punta Ala », in quanto non riconosciuta ai sensi degli artt. 13 e 18, comma 5, legge 349del 1986. Nel decidere su quest’eccezione il Consiglio di Stato ha sviluppato un’articolata motivazione, affermando che la legittimazione a ricorrere delle associazioni ambientalistiche di dimensione nazionale e ultraregionale non esclude analoga legittimazione ad agire, in un ambito territoriale ben circoscritto, dei comitati spontanei e dei singoli: ciò che rileva, in tal senso è «il concetto di », che ha «valore elastico », estendendosi conseguentemente «in ragione proporzionale all’ampiezza e rilevanza delle aree coinvolte », soprattutto nel caso di «interventi rilevanti, che quindi incidono sulla qualità  della vita dei residenti in gran parte del territorio ». A conferma di tale asserzione il Consiglio di Stato richiama espressamente il principio costituzionale di sussidiarietà  orizzontale, il quale «sancisce e conclude un percorso di autonomia non più collegato al fenomeno della entificazione, ma correlato più semplicemente alla società  civile e al suo sviluppo democratico a livello quasi sempre volontario ». Tale affermazione è testualmente ripresa da un parere del 23 del Consiglio di Stato, il quale con riferimento ad uno schema di regolamento relativo all’accesso al fondo per la tutela e lo sviluppo economico sociale delle isole minori2 – aveva esaminato molto analiticamente il concetto di sussidiarietà  orizzontale, giungendo ad un duplice ordine di conclusioni3. Anzitutto, la disposizione costituzionale di riferimento sulla sussidiarietà  orizzontale e le norme di legge ordinaria che l’hanno in certo senso preceduta4 «non pongono alcun problema di riconoscimento, di autorizzazione per dir cosìe di qualificazione da parte delle pubbliche autorità  rispetto alle attività  di interesse generale poste in essere da soggetti comunitari in un contesto diverso da quello dello svolgimento dei pubblici poteri ». Inoltre, sempre secondo il parere, la disposizione costituzionale conclude «un percorso di autonomia non più collegato al fenomeno della entificazione ». La decisione in commento ha trasposto queste conclusioni sul piano processuale, peraltro ‘rivisitando’ le affermazioni del precedente citato in modo alquanto originale.

2. Sussidiarietà  orizzontale e legittimazione processuale dei «singoli ».

La decisione del Consiglio di Stato si inserisce nel novero delle pronunce dei giudici amministrativi che, in modo più o meno esplicito, utilizzano il principio costituzionale di sussidiarietà  orizzontale per l’interpretazione di norme processuali o comunque per la soluzione di problemi inerenti al processo amministrativo5.
La decisione si presenta però fortemente innovativa rispetto a tali precedenti, poiché la sussidiarietà  orizzontale diviene un argomento per sostenere che pure i «singoli » possono agire in giudizio per tutelare beni classicamente «adespoti », come l’ambiente o il paesaggio, quando vi sia l’elemento differenziante della vicinitas ai luoghi interessati dagli interventi.
Si tratta di un’argomentazione ad abundantiam, dal momento che non si dubita certo della legittimazione ad agire dei singoli in circostanze del genere; tuttavia, l’argomento non è privo di rilievo, perché tende ad evidenziare che la sussidiarietà  orizzontale, trasposta sul piano processuale, non si esaurisce nell’azione popolare (come pure talvolta sostenuto in giurisprudenza6), né può essere invocata unicamente a sostegno della legittimazione delle associazioni aventi i requisiti prescritti dalla legge 349/1986 (come si potrebbe evincere da altra giurisprudenza7).
E’ proprio nella sottolineatura della legittimazione processuale dei singoli, al di fuori del fenomeno della «entificazione », che sta l’importanza di questa pronuncia: l’azione spontanea dei singoli si può tradurre in attuazione sul piano processuale del principio di sussidiarietà  orizzontale senza necessità  di essere ‘filtrata’ da un ente, in qualche misura previamente ‘autorizzato’ a svolgere un ruolo di «interesse generale » (come appunto accade per le associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi della l. 349/1986).
La novità  è ancor più rilevante ove si consideri che nel parere del 23 in linea con l’interpretazione più comune della sussidiarietà  orizzontale la «entificazione » non era stata contrapposta all’iniziativa dei «singoli », bensìa quella delle formazioni sociali spontanee della c.d. «società  civile »: in altre parole si era negato che la sussidiarietà  fosse un fenomeno tutto interno alle istituzioni; nella sentenza commentata, invece, la «entificazione » viene contrapposta all’iniziativa dei cittadini non raccolti in formazioni sociali: viene valorizzata, in altre parole, l’iniziativa dei «singoli », ai quali del resto fa espressamente riferimento unitamente agli «associati »- la stessa formulazione letterale dell’art. 118, ultimo comma, Cost., nonché il suo più ‘autorevole’ precedente normativo (l’art. 3, comma 5, del testo unico degli enti locali).