Questo lungo articolo condensa con chiarezza espositiva gli aspetti essenziali del “nuovo” paradigma dell’amministrazione condivisa che trova piena giustificazione nel principio di sussidiarietà orizzontale, richiamato nella Costituzione (art. 118, ultimo comma), e ha nel Regolamento di Bologna e conseguentemente nei patti di collaborazione validi strumenti di realizzazione. In verità quel paradigma, antitetico a quello tradizionale bipolare, gerarchico e conflittuale che vede gli interessi pubblici dell’amministrazione contrapposti a quelli privati dei cittadini, è tutt’altro che nuovo e compie oggi vent’anni.

Per una nuova alleanza fra amministratori e cittadini

Arena nel suo saggio Introduzione all’amministrazione condivisa, comparso nel 1997 in Studi parlamentari e di politica costituzionale, nn. 117-118, descriveva infatti “un modello di amministrazione fondato sulla collaborazione fra amministrazione e cittadini”, intesa come un’alleanza finalizzata alla “soluzione dei problemi di interesse generale” nella prospettiva di un superamento del vecchio paradigma, basato “sulla separazione più o meno netta fra amministrazione e amministrati”. Questo studio lanciava un’idea innovativa nel modo di concepire il rapporto fra pubblica amministrazione e società civile, fondato sul riconoscimento del “pluralismo amministrativo” che rispecchiava il nuovo “pluralismo sociale”. In altre parole, secondo Arena, l’amministrazione doveva saper diventare uno dei “luoghi” in cui la varietà, le capacità e le molte risorse della società italiana avrebbero potuto “manifestarsi, contribuendo alla soluzione dei problemi di interesse generale”. L’autore constatava non senza amarezza che tali risorse erano ignorate e che i soggetti destinatari degli interventi pubblici restavano soggetti passivi dell’azione amministrativa.

Ridefinire i rapporti di potere

Il contributo che presentiamo oggi non solo riscatta quella intuizione, dimostrando che molta strada nella direzione dell’amministrazione condivisa è stata percorsa, ma mette in chiaro quanto essa sia una prospettiva attuale e auspicata dai cittadini attivi che vogliano contribuire a riformulare su basi nuove il patto civico, offrendosi come alleati dell’apparato amministrativo nella gestione della “cosa pubblica” ai fini dell’interesse generale. Richiamandosi ai principi costituzionali che interagiscono con il principio di sussidiarietà, Arena ridisegna sul piano orizzontale il rapporto fra “amministrazione e società” e delinea il profilo del “nuovo cittadino” che agisce e si muove spinto da una “libertà attiva” in una società relazionale e aperta. In questo modo anche concetti come sovranità, formazioni sociali, libertà e uguaglianza, sviluppo della persona umana, partecipazione civile, autonomia e federalismo acquistano nuova luce e obbligano il lettore a fermarsi e a riflettere al bivio di fronte a cui è posta la nostra società. Non a caso Antonio D’Atena ha inteso la sussidiarietà come un “principio dirompente”, pari solo a quello della separazione dei poteri, che è possibile annoverare tra le idee forti del costituzionalismo contemporaneo.

Dalla Costituzione all’amministrazione condivisa dei beni comuni

Una coincidenza singolare ha voluto che i numeri della rivista su cui Arena pubblicò nel 1997 il suo saggio sull’Introduzione all’amministrazione condivisa coincidessero con i numeri dei due articoli della Costituzione che consentono oggi, grazie alla sussidiarietà, di dare sostanza al nuovo paradigma dell’amministrazione condivisa. Ai sensi dell’art. 117, comma 6 i Comuni, insieme a Province e Città metropolitane, hanno una riserva regolamentare “in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”; disposizione di sussidiarietà verticale che permette a questi enti rappresentativi di interessi territoriali specifici di agire autonomamente anche in diversi ambiti amministrativi. Questo articolo è spinto poi nella direzione orizzontale della sussidiarietà dall’art. 118, ultimo coma, secondo cui i Comuni sono chiamati in queste loro funzioni a favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base proprio di questo principio.

Una rivoluzione culturale e politico-amministrativa

Nel suo saggio, Arena riporta questo mutamento di prospettiva all’interno di una corrente originale del pensiero giuridico che fa capo a Feliciano Benvenuti. In essa è possibile ravvisare anticipazioni teoriche di un cambiamento profondo nel modo di concepire il diritto amministrativo che più tardi hanno trovato conferma nel nuovo paradigma. Benvenuti poneva infatti l’accento su un’idea di “funzione amministrativa” che consentisse all’organizzazione pubblica di definire la distribuzione delle competenze e la sua stessa articolazione, riconoscendo ai cittadini certi poteri di intervento “nell’ambito dell’esercizio delle funzioni”. Si realizza così un reciproco avvicinamento fra amministratori e amministrati, in cui la forza di convergenza è distribuita uniformemente dall’alto verso il basso e dal basso verso l’alto.

Da una parte, dunque, possiamo riconoscere in questo processo, agevolato oggi dalle nuove disposizioni costituzionali e regolamentari, una rivoluzione concettuale nel modo di intendere la relazione tra funzioni proprie dell’amministrazione e libera iniziativa dei cittadini, non più configgenti ma indirizzate alla collaborazione. Dall’altra, non si può fare a meno di osservare che questo processo sta contribuendo a configurare una “risposta democratica” innovativa al bisogno diffuso dei cittadini di essere parte attiva del cambiamento attraverso la cura e la rigenerazione dei beni comuni, integrando dal basso le altre forme di partecipazione sociale e politica oggi in crisi.

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