La decisione
La soluzione adottata dalla Comunità europea ricalca un meccanismo già sperimentato dalla direttiva n.87 del 23: agli stati membri sono attribuite quote di emissione massima anno per anno che costituiscono titoli di legittimazione all’inquinamento che gli stati membri possono utilizzare in vario modo. Questi titoli possono: a) essere sfruttati in pieno dal sistema produttivo dello stato membro interessato; b) essere trasferiti ad altri stati membri per un limite massimo del 5 percento, sempreché lo stato trasferente non sia tra quelli inadempienti; c) essere trasformati in crediti trasferibili, qualora risulti positivo il rapporto tra quote disponibili e consumi, sempreché lo stato trasferente non sia inadempiente e quello ricevente utilizzi tale quota per il raggiungimento degli obiettivi fissati dalla decisione in commento.
Tali vincoli devono essere osservati nel periodo che va dal 213 al 22. Qualora le emissioni degli stati membri superano l’assegnazione annuale delle quote, tenendo anche conto del meccanismo di trasferimento ricordato, per l’anno successivo è decurtata una quota corrispondente moltiplicata per un parametro di mitigazione; gli stati sono, inoltre, obbligati a presentare un piano d’azione correttivo e non possono trasferire parte delle quote di emissione assegnate. Ne deriva così un sistema flessibile di circolazione e sfruttamento delle quote di emissione nel rispetto tuttavia dei vincoli menzionati. Il sistema si presenta così, allo stesso tempo, flessibile e solidale.
Due considerazioni ulteriori meritano di essere fatte in relazione alla natura dell’atto emanato e ai settori coinvolti. Con riferimento al primo aspetto si noti che questa volta la Comunità ha scelto di operare tramite una decisione anziché una direttiva: ciò comporta che gli stati membri sono tenuti alla piena osservanza dell’atto anche se questo non necessariamente deve tradursi nell’emanazione di atti legislativi. In questo senso gli stati hanno maggiori margini di libertà con riferimento alla natura delle misure da adottare, anche se la discrezionalità resta bassa. Sul secondo aspetto invece è interessante osservare che la decisione non fa riferimento a particolari settori dove applicare gli obblighi della decisione, il che vuol dire che ogni stato può individuare liberamente in quali settori applicare misure restrittive e quali comportamenti sociali investire di questa responsabilità.
Il commento
L’ultimo considerando di questa decisione chiarifica che essa è stata adottata in osservanza del principio di sussidiarietà, giacché si ritiene che tali obiettivi siano meglio perseguiti in ambito comunitario. Non è dubbio che il richiamo alla sussidiarietà vada qui inteso nella sua accezione verticale.
Ciononostante, a ben vedere, dal meccanismo descritto emergono elementi che possono essere interessanti anche con riferimento alla sussidiarietà orizzontale. Ciò appare ancora più chiaro dalla lettura dei considerando che precedono il testo normativo. Risulta, infatti, che tali meccanismi mirano a innalzare gli standard di qualità della tutela ambientale nei vari stati membri, ciascuno avendo come riferimento una posizione iniziale e una condizione generale diseguale dagli altri. Si vuole dire, in altri termini, che questo meccanismo flessibile di trasferimento delle quote, associato a un livello di vincoli differenziati, richiama alla mente alcuni concetti che la dottrina ha in altra sede già elaborato e che si attagliano bene alla sussidiarietà orizzontale. Ci si riferisce ai concetti di tutela incrementale o solidarietà competitiva, che implicano la modulazione di relazioni in cui i soggetti protagonisti incrementano il livello di garanzia degli interessi generali differenziandosi gli uni dagli altri.
Questa differenziazione dei livelli di tutela avviene nel rispetto di meccanismi estranei all’eteroregolazione e fondati sugli accordi negoziali dei soggetti interessati; il conseguimento dei risultati differenziati, tuttavia, è tollerato in virtù del fatto che, da un lato, i minimi livelli di garanzia non sono derogati e, dall’altro, questo meccanismo è capace di esprimere una forza di emulazione e omogeneizzazione virtuosa.
Nel caso concreto, dunque, la tutela ambientale viene assicurata con un meccanismo innovativo che, pur non derogando i livelli minimi di uniformità normalmente preservati con i poteri del command and control, consente di elevare i livelli di garanzia, anche se questi risulteranno differenti da realtà a realtà.
Questa conclusione risulta oltremodo interessante se si considera anche che, pur essendo gli stati membri formalmente gli unici destinatari dei vincoli della decisione in commento, al considerando n. 29 si legge che «dovrebbero partecipare alla realizzazione dell’impegno comunitario di riduzione anche gli attori del mercato, insieme alle famiglie e ai singoli consumatori, indipendentemente dai livelli di emissione di gas a effetto serra loro attribuibili». Ne discende che all’adozione di quel meccanismo obbligato, ma allo stesso tempo flessibile e solidale, possono concorrere anche i soggetti privati, da cui si deduce un’ulteriore indicazione favorevole alla possibilità di includere relazioni di sussidiarietà orizzontale in questa decisione.
