Si tratta di privatizzazione?
Nell’editoriale viene immediatamente precisato che “il governo non vuole privatizzare l’acqua”. D’altro canto, se è vero che il testo della legge non afferma esplicitamente l’obbligo, da parte degli enti locali, di affidare la gestione dei servizi pubblici a privati, comunque esso prevede che il conferimento della gestione avvenga in via ordinata “a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica” oppure “a società a partecipazione mista pubblica e privata”. Solo in deroga è invece possibile il cosiddetto affidamento in-house, ovvero ad una società a capitale totalmente pubblico, partecipata dall’ente locale e su cui lo stesso ente (in coerenza con la normativa comunitaria) eserciti un controllo analogo a quello esercitato dalla società stessa sui propri servizi. L’impresa, inoltre, deve realizzare la parte più importante della propria attività con l’ente o con gli enti locali che la compongono (vedi Corte di Giustizia, CEE, 18 novembre 2, in causa C-17/98 – cosiddetta sentenza Teckal).
Senza addentrarci nella complessità interpretativa dell’istituto dell’in-house providing (e del concetto di controllo analogo), vale la pena evidenziare come detta possibilità abbia – secondo il decreto in esame – veste meramente residuale, potendosi quest’ipotesi verificare solo “in deroga alle modalità di affidamento ordinario di cui al comma 2, per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato”.
Forma e sostanza
Il ministro continua il ragionamento affermando la dicotomia tra proprietà del bene e gestione del servizio. Secondo questa prospettiva – accalorata dai promotori delle privatizzazioni delle public utilities – la proprietà delle risorse idriche resterebbe in mano pubblica e sarebbe, invece, la sola gestione del servizio ad essere affidata a soggetti di diritto privato. In verità in molti – tra giuristi ed economisti 1 – hanno sottolineato come, nel caso di un servizio come quello della gestione delle acque, caratterizzato dalla presenza di asimmetrie informative tra regolatore e regolato, diventi estremamente difficile garantire un sistema di controlli che consenta alla “proprietà” di avere voce in capitolo sulle scelte di governance. Piuttosto c’è chi ritiene si possa distinguere, con riferimento a settori così strutturati, tra proprietà formale e proprietà sostanziale del bene.
Il problema va inquadrato forse al di là della semplice natura proprietaria: capitale pubblico o capitale privato. Il passaggio dalla gestione pubblica a quella privata si verificherà, nel nostro Paese, all’interno di un quadro regolatorio al momento ancora poco efficace e chiaro, a maggior ragione di fronte all’elevato numero di riforme che -in un periodo di tempo relativamente breve – hanno interessato il settore delle acque. In assenza di regole precise, il comportamento dei privati non sarà certo quello più favorevole all’interesse pubblico, puntando gli imprenditori, lasciati all’operare delle sole leggi di mercato, al principale – se non unico – obiettivo della remunerazione, nel più breve termine possibile, del capitale investito. Si avverte, invece, la necessità di implementare, in Italia, un sistema di regolamentazione efficiente e che si preoccupi, non solo, di fissare un cap alle tariffe, ma anche di fornire alle imprese un adeguato incentivo a tenere comportamenti in linea con quanto si ritenga socialmente desiderabile. Questo sulla base delle peculiarità strutturali del settore idrico, caratterizzato da elementi tipici del monopolio naturale, dal lato dell’offerta, e, dal lato dei consumatori, da rigidità della domanda.
Oltre ai controlli, che il ministro afferma di voler implementare a completamento della riforma – con riferimento alla qualità del servizio, efficienza della gestione e tariffe – c’è bisogno di incentivi. La dottrina economica, del resto, ha già da anni affermato l’adeguatezza di un sistema del tipo carrot and stick, come strumento per regolare un settore di monopolio naturale contrassegnato dalla presenza di asimmetrie informative (specie nella forma del moral hazard) e di problemi del tipo principale-agente: un settore cioè come quello del servizio idrico integrato.
Economia o politica?
Per finire, nell’editoriale leggiamo che alla base della scelta legislativa, compiuta con il decreto legge 135/29, assurge il ruolo di motivo portante la necessità di rendere il sistema idrico più efficiente: un sistema che “disperde il 37 per cento dell’acqua”. Se è vero, però, che sono esistiti ed esistono casi di cattiva gestione pubblica del servizio, ciò non vuol dire che la gestione privata sia indefettibilmente più efficiente. Le imprese private tendono a raggiungere livelli maggiori di X-efficienza o efficienza tecnica, d’altro canto, come sottolineato da studi recenti 2, i dati finora raccolti non consentono di affermare l’esistenza di un rapporto di causazione diretta tra la presenza di capitale privato e la maggiore efficienza aziendale ed efficacia gestionale. Al contrario, non è possibile escludere che certe imprese registrino un maggior ammontare di capitali privati proprio perché operano in condizioni più favorevoli o che esse siano state rese più efficienti proprio al fine di riuscire a vendere quote ad azionisti privati. Va rilevato, infine, che non mancano casi di gestione efficiente – in termini di qualità del servizio e di investimenti – anche da parte del settore pubblico. Infine, sacche di inefficienze e insuccessi si sono riscontrati indipendentemente dalla natura proprietaria delle società.
Si tratta di un tema delicato, in cui le scelte politiche si intrecciano a quelle economiche, ed è importante non confondere questi due piani per non rischiare di definire come economica una scelta che si basa su giudizi di tipo valoriale piuttosto che su indicatori di profittabilità e performance. La decisione, peraltro, dovrebbe essere forse lasciata agli enti più decentrati del governo – data la particolare “territorialità” del servizio idrico e l’incidenza delle asymmetric information in questo settore – usando l’adeguata accortezza al fine di non imporre decisioni che rischiano di pregiudicare ciò che vi è di positivo in un sistema nel tentativo di eliminare i suoi aspetti fallimentari.
1. Si veda il modello Laffont-Tirole e il modello Baron e Myerson. Laffont J.J., Tirole J. (1993), A theory of Incentives in Procurement and Regulation,The MIT Press, Cambridge Massachusetts. Myerson, Roger B. Game theory : analysis of conflict, Harvard University Press paperback ed.Cambridge, Mass. ; London : Harvard university press, 1997.
2. Vd. C. Scarpa, P. Bianchi, B. Bortolotti, L. Pellizzola, Comuni S.p.A. Il capitalismo municipale in Italia, Bologna, 21.
