I perché del referendum
Redatta da professori di diritto pubblico, privato e costituzionale, la relazione introduttiva ai quesiti referendari spiega i motivi e gli obiettivi del referendum e l’articolazione dei quesiti. L’idea di base è quella di ritornare alla gestione pubblica dell’acqua, ma negli intenti si guarda forse oltre: al ruolo che i cittadini possono e devono avere nella salvaguardia dei beni comuni, agendo contro le spoliazioni e le distorsioni che potrebbero conseguire all’implementazione di una logica puramente di mercato. Si vuole ripartire dalla cittadinanza per gestire un servizio che sfugge sia alle logiche del privato sia a quelle del pubblico tradizionale.
Le esperienze finora vissute in Italia – ma anche in uno dei paesi privatizzatori per eccellenza, la Francia – non lasciano molte speranze in merito al buon esito della gestione privata dell’acqua: aumenti delle tariffe e riduzioni degli investimenti in infrastrutture. In più, la svendita forzata del patrimonio pubblico e l’ingresso sostanzialmente obbligatorio dei privati nella gestione di questi servizi, rischia di alimentare sacche di malaffare e fenomeni malavitosi. Si tratta di un trasferimento da monopoli-oligopoli pubblici a monopoli-oligopoli privati di cui beneficiano i singoli privati, ma non sempre la collettività.
Quello idrico è un settore in cui esistono forti asimmetrie informative tra il proprietario dei beni e delle infrastrutture e colui che è deputato alla gestione effettiva del servizio, tanto da poter parlare di proprietà formale e proprietà sostanziale. I controlli pubblici, nonché la possibilità di incidenza da parte dello Stato sulle scelte di governance, perdono di efficacia, trovandosi di fronte a forme giuridiche di diritto privato, regolate dal diritto societario.
Ciò che si vuole abrogare…
I quesiti referendari sono tre e riguardano:
- Abrogazione dell’articolo 23-bis (12 commi) della legge n. 133 del 6 agosto 28 relativo alla privatizzazione dei servizi pubblici di rilevanza economica, così come modificato dall’art. 15 della legge di conversione n. 166 del 2 novembre 29.
- Abrogazione dell’articolo 15 (quattro commi) del decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 26 (c.d. codice dell’ambiente), relativo alla scelta della forma di gestione e procedure di affidamento, segnatamente al servizio idrico integrato.
- Abrogazione dell’articolo 154 del decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 26, limitatamente a quella parte del comma 1 che dispone che la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto dell’adeguata remunerazione del capitale investito.
La relazione introduttiva si preoccupa di enunciare sia le motivazioni sottese ai singoli quesiti sia la loro coerenza interna. Mentre non sorgono problemi nella comprensione dei motivi alla base del quesito 1, qualche perplessità potrebbe sorgere in merito al quesito 2.
Quest’ultimo nasce dalla volontà dei promotori del referendum di ripristinare la gestione del servizio idrico attraverso un soggetto di diritto pubblico. Tale fine non potrebbe essere conseguito attraverso la sola abrogazione dell’articolo 23-bis della l. 133/28. Infatti, in tal caso rimarrebbero in piedi le disposizioni che consentono le gestioni miste, private e in house, affidate e tuttora operanti sul territorio nazionale. Il riferimento è al combinato disposto degli articoli 15 del d.lgs n. 152 del 26 e 113 del Testo Unico delle leggi sull’Ordinamento degli Enti Locali, introdotto con il decreto legislativo n. 267 del 18 agosto 2.
Secondo i promotori, la sopravvivenza di queste disposizioni riproporrebbe la problematica inerente agli affidamenti in house, più volte affrontata dalla Corte di Giustizia. E, per conseguenza, rimarrebbe inalterato il problema della gestione diretta attraverso società pubbliche che, secondo i promotori, rappresentano forme giuridiche inidonee, per la fonte normativa che le regolamenta – il diritto societario – a svolgere realmente una funzione sociale di interesse generale.
In realtà, già oggi esistono società pubbliche che riescono a conciliare la forma giuridica privata con la proprietà/gestione pubblica della risorsa e del servizio e con ottimi risultati in termini di qualità del servizio e di livello degli investimenti infrastrutturali (vd. Acquedotto pugliese S.p.A.). Nel contempo la forma giuridica privata garantisce maggiore trasparenza nei conti e, soprattutto, maggiore confrontabilità dei risultati gestionali e finanziari tra i diversi operatori.
Il quesito 3 si propone di rafforzare il modello pubblicistico, sempre nella convinzione della sua estraneità alle logiche mercantili, attraverso l’abrogazione dell’inciso di cui al comma 1 dell’articolo 154 del d.lgs. n. 152 del 26 per cui “la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico ed è determinata tenendo conto … dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito”. Questo, infatti, consente al gestore di fare profitti sulla tariffa, in particolare caricando sulla bolletta dell’acqua un margine del 7 per cento, peraltro assolutamente scollegato da qualsiasi logica di reinvestimento per il miglioramento qualitativo del servizio.
… e ciò che si propone di lasciare
Qualora il referendum abrogativo andasse a buon fine, a disciplinare la materia resterebbe l’articolo 114 del decreto legislativo n. 267 del 18 agosto 2. Ciò vuol dire che, limitatamente al servizio idrico integrato e in attesa dell’approvazione di una riforma organica in materia, gli enti aggiudicatari potranno legittimamente affidare il servizio ad un’azienda speciale, ossia ad un ente sostanzialmente e formalmente pubblico, in assoluta coerenza con il vero spirito pubblicistico contenuto nel progetto di legge ad iniziativa popolare per l’acqua pubblica (raccolte oltre 4. firme) elaborata e promossa dal Forum italiano dei movimenti per l’acqua pubblica.
Il servizio diverrà cosi strutturalmente e funzionalmente “privo di rilevanza economica” e la sua qualificazione, anche alla luce del protocollo n. 26 del Trattato di Lisbona, potrà essere determinata dai livelli di governo più vicini ai cittadini, in ossequio al principio di sussidiarietà. L’acqua tornerà un bene di interesse generale e il diritto alla stessa riacquisterà il suo status di diritto umano e diritto fondamentale dei cittadini, non subordinabile – almeno nella sua quantità vitale – ad alcuna logica di mercato.
Molto probabilmente si dovrebbe lasciare altrettanta libertà agli enti locali nella scelta del modello gestionale (pubblico, privato, misto o civico), garantendo però una loro maggiore accountability verso le proprie comunità e, soprattutto, un sistema di valutazione (pubblico e/o civico) delle performances di questi operatori in termini di qualità del servizio, oltre che di miglioramenti infrastrutturali.
Su temi così sensibili per la convivenza sociale che tagliano la collettività in blocchi contrapposti, un approccio ideologicamente orientato conduce al rischio di gettare il bambino assieme all’acqua sporca.
