In tempi in cui si tende a banalizzare il significato della sussidiarietà , riducendolo ad un misto di semplificazione burocratica e di allargamento dello spazio del mercato (temi importanti, ma che poco hanno a che vedere con la sussidiarietà ) occorre ricordare sempre che il valore costituzionale della sussidiarietà è radicato negli articoli 2 e 118 della Costituzione; l’oggetto della sussidiarietà è costituito dalle funzioni pubbliche. Per attuare i precetti costituzionali i cittadini e le formazioni sociali devono adempiere ” ai doveri inderogabili di solidarietà politica, econonomica e sociale ” ; le Istituzioni pubbliche devono favorire ” l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà ” . Questo e non altro costituisce l’essenza della sussidiarietà .
I due poli della sussidiarietà
Ai doveri inderogabili dei cittadini corrispondono quelli delle istituzioni, che devono sostenere i primi nel loro impegno: sono i due ” poli ” della sussidiarietà , indicati in modo esplicito e con chiarezza nella Costituzione ormai da quasi un decennio; proviamo, dunque, a pensare di porre tra essi la lampadina della sussidiarietà . Si accende ? Spesso resta spenta. Perché ?
Le risposte possono essere molte e complesse: primo fra tutte il declino della politica e della cultura in generale; la devastazione provocata nelle coscienze e nella personalità di molti dall’uso che si è fatto dei mezzi di comunicazione di massa; la globalizzazione dei sistemi economici e politici; il potere economico, che si è sostituito alle ideologie e che si confronta con una società in crisi di maturità , ecc. ecc.
Accendere la lampadina
Ciascuno può valutare diversamente il quadro nella sua gravità ; tuttavia, piaccia o non piaccia, questo è il contesto in cui il valore della sussidiarietà dovrebbe realizzarsi. Ma, senza nulla togliere alla molteplicità ed alla complessità delle questioni (che per il momento possiamo lasciare a chi meglio di noi già ne fa oggetto di dotte discussioni), e ritornando all’immagine dei due poli e della lampadina, vi è una risposta molto semplice alla domanda: perché una lampadina si possa accendere occorre un filo elettrico che la colleghi ai due poli e qualcuno che prema l’interruttore….
Alcune lampadine, è vero, si accendono in qualche modo senza bisogno di essere alimentate da altri: sono quelle del volontariato spontaneo e, almeno apparentemente, autosufficiente; ma quante altre potrebbero accendersi e non lo fanno, non solo per carenza di senso di appartenenza alla comunità , ma anche e soprattutto per inadeguatezza, nonostante la volontà di impegno ?
Adeguatezza
E’ su quest’ultimo aspetto, quello dell’adeguatezza, che è utile concentrare l’attenzione.
Non può sfuggire che, non a caso, non solo l’articolo 4 della legge Bassanini, ma anche l’articolo 118 della Costituzione si occupa dell’adeguatezza; anche se non a proposito della sussidiarietà orizzontale, ma di quella verticale, la norma costituzionale afferma che ” Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà , differenziazione ed adeguatezza ” .
Anche se il testo costituzionale non ” riprende ” il principio di adeguatezza quando parla, nell’ultima parte dello stesso articolo 118 della sussidiarietà orizzontale, è ragionevole pensare che, in mancanza di validi motivi che lo impediscano, a parità di oggetto (la funzione pubblica) non possa non corrispondere parità di principi. In altre parole, il principio di adeguatezza va tenuto presente anche quando si tratti di ” favorire ” le autonome iniziative dei ” cittadini singoli o associati ” che intendano condividere con le Istituzioni i doveri relativi alle pubbliche funzioni. Come le istituzioni di ” livello ” superiore devono sostenere quelle inferiori al fine di rendere adeguata l’assunzione da parte loro delle funzioni, altrettanto (anzi, ancor prima) esse dovrebbero sostenere l’analogo impegno dei cittadini e delle loro formazioni sociali.
Ci si accontenta…
E’ proprio ciò che sino ad ora non si è fatto, o non si è fatto in modo corretto, adeguato e sistematico; di questa macroscopica carenza vi sono esempi che sfiorano il paradosso: basti ricordare l’articolo 23 del Decreto Legislativo n. 185/28, dopo la ” cura dimagrante ” cui è stato sottoposto in sede di conversione. Anche se non sfuggono le ragioni di prudenza dettate dal timore di un’applicazione distorta di tale norma (in un particolare settore, com’è quello dei lavori pubblici) che, forse, hanno indotto il legislatore ad approvare cosìil suo testo definitivo, balza all’occhio il pericolo opposto. E cioè quello che tale scelta possa contribuire ad assecondare il radicamento nel pensiero politico e nella prassi legislativa ed amministrativa dell’opinione che alla sussidiarietà sia estraneo il principio di adeguatezza e che a tale proposito valga il vecchio adagio per cui a caval donato non si guarda in bocca. Cioè: se l’impegno volontaristico dei cittadini e delle formazioni sociali in qualche modo c’è, bene; se non c’è, o da solo non è adeguato a realizzare veramente la funzione pubblica, pazienza.
Ma anche l’adeguatezza dell’esercizio delle funzioni da parte delle istituzioni non è ovviamente un elemento dato a priori; ciò è, sostanzialmente, la ragione per cui ad esse l’ordinamento attribuisce poteri e risorse, per sostenerne, appunto, l’adeguatezza; ciò non può non valere, entro ragionevoli limiti che tengano conto delle differenze, anche per il sostegno dei cittadini e delle loro organizzazioni.
Bisogna sostenere i cittadini
Tutto ciò non può che portare all’ovvia conclusione che per ottenere l’accensione della lampadina della sussidiarietà occorre collegarla ai due poli, la responsabilità dei cittadini di cui parla l’articolo 2 della Costituzione ed il dovere istituzionale di cui parla il 118, affinchè essa possa essere alimentata, nella misura in cui sia necessario per farla accendere in modo adeguato.
E’ troppo facile obiettare che per tale sostegno non vi è alcun ” appiglio ” giuridico, che nella giurisprudenza non si trova niente del genere, che la Corte dei Conti è sempre in agguato, che si tratta solo di utopie, ecc.. Ma la legittimità di interventi (rispettosi dei principi dell’azione amministrativa e del procedimento) di sostegno pubblico per favorire le autonome iniziative dei cittadini nella funzione pubblica non può semplicemente essere messa in dubbio: deve essere ricercata. Le sua regole ed i suoi strumenti sono ben evidenziati negli articoli 1 e 12 della legge n. 241/199, trattandosi di concedere ” sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici ” finalizzati a rendere adeguato l’impegno dei cittadini e delle formazioni sociali nella funzione pubblica; occorre, quindi, che le istituzioni individuino ” le forme previste dai rispettivi ordinamenti ” ed ” i criteri e le modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi ” . Occorre in altre parole comprendere come il regolamento previsto dall’articolo 12 della legge n. 241/199 non sia solo lo strumento per dispensare qualche euro alle bocciofile ma uno strumento strategico per la realizzazione della sussidiarietà a disposizione di tutte le Istituzioni. Va da sé che lo strumento negoziale attraverso cui istituzione e cittadino assumono i reciproci impegni non può che essere l’accordo (di diritto pubblico) previsto dall’articolo 11 della stessa legge n. 241/199.
L’Europa concorda
Un ultimo accenno.
L’opportunità e la legittimità del sostegno istituzionale all’impegno dei privati nella funzione pubblica non sfuggono alle Istituzioni comunitarie. La decisione della Commissione Europea del 28 novembre 25 (che riguarda l’applicazione dell’articolo 86 del Trattato nel caso in cui il sostegno Istituzionale sia finalizzato a consentire al privato di far fronte in modo adeguato ad obblighi di servizio pubblico) costituisce un modello fondamentale per il corretto inquadramento giuridico degli interventi istituzionali di sostegno alla sussidiarietà , con particolare riferimento al contenuto che deve caratterizzare gli accordi ” nella ” sussidiarietà e ” per ” la sussidiarietà ; anche al fine di distinguerli nella sostanza (e non solo nella forma) dai contratti per la fornitura di servizi, con cui non hanno nulla a che fare e con cui non vanno confusi. Procedure trasparenti, anche se auspicabilmente non competitive, non eccedenza dell’intervento di sostegno rispetto a quanto necessario per rendere adeguato l’impegno del cittadino al raggiungimento degli obiettivi, garanzie di restituzione dell’eventuale eccedenza, ecc.: sono tutte esigenze che devono e possono trovare facile risposta, sol che si voglia che la realizzazione della sussidiarietà ci sia e sia accompagnata dal dovuto rigore amministrativo.
