1. Il Fatto
Nella pronuncia del Consiglio di Giustizia amministrativa siciliana n. 19 del 12 agosto 21 viene in rilievo un’applicazione originale del principio di sussidiarietà , nella sua dimensione orizzontale e verticale, in relazione a procedimenti di modifica degli enti territoriali.
In particolare, il Comune di Siracusa aveva promosso in primo grado un giudizio per l’annullamento di due decreti assessorili della Regione Sicilia (nn. 2524 e 2525 del 24 luglio 26) mediante cui era stato disposto, nell’ambito dell’iter istruttorio finalizzato alla costituzione di un Comune autonomo, l’indizione di un referendum consultivo dei cittadini interessati, circoscritto tuttavia esclusivamente alle popolazioni residenti nelle frazioni coinvolte direttamente dallo scorporo; inoltre, il Comune sottolineava che, in via generale, non era stato correttamente valutato e considerato l’interesse qualificato proprio del Comune stesso e dell’intera cittadinanza alla partecipazione nel procedimento in esame.
L’Associazione di cittadini pro Cassibile Fontane bianche, quale contro interessata, congiuntamente ad altri motivi, contestava la legittimazione attiva del Comune di Siracusa nell’iter istruttorio: secondo il rilievo dell’associazione, non poteva essere riconosciuto sic et simpliciter all’ente territoriale un potere d’intervento in quanto avrebbe integrato un’indebita sostituzione a danno dei cittadini e delle loro associazioni, in violazione del principio di sussidiarietà orizzontale come riconosciuto dall’art. 118 Cost. 4 ° c. Cost.
In secondo luogo il Comune, in quanto ente pubblico rappresentativo di tutti gli interessi coinvolti, non avrebbe potuto legittimamente agire in quanto espressione dell’intera collettività e non, in via esclusiva, della porzione direttamente coinvolta dalla modifica.
Il Consiglio di Giustizia, rigettando i motivi del ricorso dell’associazione, confermava la decisione di primo grado del Tar Sicilia Catania n. 1984 del 27 di annullamento del decreto assessorile, reputando pertanto illegittima la limitazione del referendum indetto con i decreti impugnati alla sola popolazione interessata, e, inoltre, sottolineando criticamente come non fosse stata in alcun modo considerata, da parte della Regione, la sussistenza di un interesse qualificato dell’intera popolazione di Siracusa in merito alla decisione di cambiamento territoriale.
2. Il Principio di sussidiarietà , nella duplice dimensione orizzontale e verticale, quale elemento centrale nell’iter logico motivazionale della sentenza
In merito alla questione della legittimazione del Comune, il Consiglio di Giustizia amministrativa, confermando la decisione del Tar, confuta la tesi dell’associazione ricorrente, sulla base di un duplice ordine di considerazioni.
In primo luogo, il Consiglio rileva che l’interpretazione dell’associazione del principio di sussidiarietà comporterebbe un’inaccettabile limitazione della possibilità per un Comune di ergersi a garante della propria integrità territoriale: questa sarebbe circoscritta alle sole ipotesi in cui i cittadini (singoli ed associati) non promuovano analoga azione ovvero non intervengano nell’iter istruttorio; una siffatta interpretazione contrasterebbe, peraltro, con la natura di enti a finalità generale e di tutela di interesse pubblico, oltre che con il complessivo ordinamento del governo territoriale e la legislazione, statale e regionale, di settore.
Il Consiglio di Giustizia amministrativa, tuttavia, approfondisce ulteriormente le proprie considerazioni, criticando in via generale l’assunto in base a cui la sussidiarietà orizzontale possa essere interpretata in senso negativo, quale ” pretesa limitazione della sfera degli interessi propri degli Enti ” ; al contrario, il massimo organo di giustizia amministrativa siciliana ne valorizza la portata ” propositiva ” , sottolineando il significato del verbo ” favoriscono ” contenuto al quarto comma dell’art. 118 Cost. Pertanto, con riferimento allo specifico profilo della sussidiarietà orizzontale, si puntualizza che ” la sua applicazione lascia integro, per il Comune, l’interesse (costituzionalmente garantito) alla sua integrità territoriale, non meno che, per lo Stato, quello alla sua identità nazionale. ”
Il Consiglio, in secondo luogo, rinviene proprio nel principio di sussidiarietà , sia pure nella sua dimensione verticale, e nel riconoscimento di un nucleo di funzioni proprie (quindi né attribuite né trasferite dallo Stato), le basi costituzionali per fondare la titolarità della legittimazione attiva degli enti territoriali.
In altri termini, quindi, l’ordinamento degli enti territoriali, come oggi delineato nel Titolo V parte II, è coerente con l’attribuzione di una legittimazione attiva a beneficio dell’ente territoriale di riferimento nei procedimenti istruttori, come peraltro riconosciuto dalla stessa normativa regionale di riferimento (l.r. n.3 del 2).
3. Gli spunti di riflessione; in particolare il principio di sussidiarietà quale criterio propositivo e relazionale tra soggetti pubblici e privati
La decisione in esame presenta molteplici spunti interessanti, sia pure di problematica definizione e inquadramento.
In primo luogo, viene in rilevo una possibile applicazione del principio di sussidiarietà (nella duplice dimensione orizzontale e verticale) in un settore inedito, o, almeno poco esplorato, particolarmente delicato a livello istituzionale quale quello dei procedimenti di modifica degli enti territoriali; a quest’ultimo proposito, si rileva, infatti, che detti procedimenti sovente determinano conflittualità tra gruppi di cittadini o tra enti pubblici, nonché l’emersione di interessi politici, sociali economici contrapposti: in definitiva, in una comunità , tali procedimenti si pongono quale fattore di scontro piuttosto che di coesione.
Il riconoscimento del principio di sussidiarietà quale criterio relazionale, in questo specifico ambito, potrebbe contribuire alla formazione e al rafforzamento di rapporti istituzionali basati sulla correttezza e reciproca lealtà tra i diversi soggetti (pubblici e privati) coinvolti.
In secondo luogo, con specifico riferimento alla sussidiarietà orizzontale, il Consiglio di Giustizia ne accoglie una nozione in senso positivo, e non di carattere limitativo o escludente. In merito, si sottolinea il rilievo che il Consiglio attribuisce alla formula ” favoriscono ” , quale base per una concezione di sussidiarietà di natura collaborativa o, secondo una definizione utilizzata in dottrina, ” circolare ” (cfr. in merito G. Cotturri, Cittadinanza attiva e sussidiarietà circolare in www.labsus.org): l’intervento di soggetti privati, infatti, non esclude quello di soggetti pubblici, né, parallelamente, l’azione di questi ultimi, può essere in alcun modo subordinata all’inerzia o all’inattività dei primi.
Al contrario, sulla base delle argomentazioni del Consiglio di Giustizia, l’intervento di entrambi nell’iter istruttorio si pone su piani diversi e complementari: l’azione dei privati risulta essere espressione di autonomia di cittadini, rappresentativa di interessi, sia pure rilevanti ma di natura particolare e settoriale; l’attività del Comune, invece, ha quale base l’interesse della generalità dei cittadini appartenenti del Comune.
Su quest’ultimo dato si innesta il terzo profilo di particolare rilievo: la centralità dell’ente territoriale di riferimento, nel procedimento in esame, non è fondata soltanto su una concezione dell’interesse generale legata alla natura giuridica pubblica del soggetto in questione; anzi, al contrario, la centralità del Comune risiede anzitutto nel medesimo principio di sussidiarietà , sia pure nella dimensione verticale, come riconosciuto nelle disposizioni costituzionali del titolo V Parte II Cost.: il Comune è legittimato in quanto esponenziale dell’intera cittadinanza e caratterizzato da una peculiare prossimità , territoriale e politica, nei confronti delle popolazioni coinvolte.
In definitiva, quindi, in primo luogo l’intervento dei cittadini, singoli e associati non può escludere l’azione degli enti pubblici (e, all’inverso, la presenza di questi ultimi non può determinare una limitazione dei primi); in secondo luogo, questi ultimi, sono legittimati all’intervento, non tanto e non solo per una supposta equivalenza tra natura pubblica dell’ente e interesse perseguito ma, appunto, in attuazione della dimensione verticale della sussidiarietà stessa.
