I patti di collaborazione sono lo strumento previsto dal Regolamento sull’amministrazione condivisa dei beni comuni urbani attraverso cui viene data forma alle singole fattispecie di collaborazione tra le amministrazioni comunali o di quartiere/municipio ed i cittadini attivi. E’ facile prevedere che l’articolato di ognuno dei patti sia destinato a contenere clausole specifiche che si collocano all’interno di una struttura che solo nei suoi aspetti essenziali avrà  degli elementi costanti. Il primo patto di collaborazione che mai sia stato stipulato è quello sottoscritto lo scorso 27 settembre dal Quartiere San Donato di Bologna con il Comitato Graf San Donato per la cura dell’area di Piazza Spadolini e dei giardini Bentivogli e Vittime di Marcinelle. Da un punto di vista tecnico-giuridico la prima cosa che colpisce è l’affermazione contenuta nel patto per cui tutti gli interventi di cura previsti saranno oggetto di attuazione ” sulla base di una programmazione condivisa e dinamica ” e tutte le attività  specifiche ” verranno concordate in fase di tavolo di coprogettazione ” (art. 1), quale occasione di confronto, condivisione e aggiornamento da convocare periodicamente.

L’approdo al modello ” pluralista e paritario ”

Si tratta di una chiara indicazione in cui vediamo quel segnale di svolta tanto invocato da Labsus che ci permette di lasciare alle spalle il paradigma bipolare che ha visto tradizionalmente contrapposti pubblici poteri e amministrati per approdare a un modello ” pluralista e paritario ” dove i cittadini stessi forniscono all’amministrazione idee, energie, tempo in vista della risoluzione di problemi che riguardano la propria comunità . Al centro di questo confronto c’é la necessità  di soddisfare interessi che non sono né privati né pubblici in quanto hanno oggetto beni e spazi urbani considerati comuni: ciò che rileva più di ogni altra cosa è loro fruizione condivisa piuttosto che non il titolo di appartenenza. Lo spirito di leale collaborazione insieme ad altri principi che dominano le relazioni tra le parti del patto riflette perfettamente questo nuovo modello, sebbene non si possa celare che questi principi sono, in parte, quelli tipici dell’azione amministrativa; non a caso sono menzionate l’efficienza, la sussidiarietà , l’economicità , la trasparenza, la proporzionalità .

Una controversa natura giuridica

Sicuramente uno dei nodi più difficili da sciogliere è quello legato alla disciplina cui sono sottoposti questi patti, che senza dubbio sono espressione dell’autonomia negoziale della pubblica amministrazione. Infatti si dice che il patto sia il frutto di ” dialogo e di confronto ” tra i cittadini attivi e la pubblica amministrazione. C’è da capire, insomma, se siamo davanti ad un’amministrazione che contratta dispiegando i propri poteri di autonomia privata o se piuttosto assistiamo all’esercizio di poteri amministrativi che danno vita ad una figura giuridica nuova, diversa ovviamente dal provvedimento, e la cui disciplina sia in qualche modo avvicinabile all’accordo di diritto pubblico introdotto nel nostro ordinamento dall’art. 11 della legge n. 241/1990. Com’è facile immaginare si tratta di una questione spinosa, forse la più spinosa in assoluto a venire in risalto nell’esame dei patti. Ed il punto centrale non sta tanto nel rispetto o meno della disciplina ad evidenza pubblica posta per la selezione del contraente privato. Questo perché nel nostro ordinamento, ancor prima che fosse l’Unione europea a dettar parola sulla materia con la disciplina della concorrenza, è sempre stato dato per scontato che l’amministrazione dovesse agire nel rispetto dei principi di imparzialità  e trasparenza, anche qualora esercitasse poteri di natura privata.

La posizione dei terzi estranei al patto

La questione che invece spinge a sottolineare l’importanza di questo punto è soprattutto legata al rilievo che il patto dovrebbe dare ai terzi che siano parimenti interessati alla fruizione degli spazi e beni presi in cura dal comitato. Infatti, secondo quanto previsto dal Regolamento, ogni intervento di cura e rigenerazione urbana dovrebbe essere organizzato in modo tale da consentire in qualsiasi momento ad altri cittadini che lo desiderino di aggregarsi alle attività  secondo uno spirito di inclusività  e apertura. Da questo punto di vista il patto in esame prevede in realtà  ben poco, contrariamente a quanto non ci si potesse aspettare. Ci si può domandare se al tavolo di coprogettazione sia possibile includere anche altre associazioni o soggetti terzi: la clausola che disciplina la composizione e le funzioni del tavolo afferma piuttosto vagamente che i rappresentanti del Quartiere e del Comitato Graf potranno essere affiancati da personale dell’amministrazione, da altri membri del Comitato e da ” soggetti ritenuti funzionali alla contingenza ” . Si potrebbe forse pensare ad una formulazione più chiara di questo punto nei futuri patti affinché gli strumenti di concertazione con i terzi siano maggiormente valorizzati. Inoltre, nelle poche clausole che riguardano la collaborazione con i terzi si stabilisce anzi che la sala di quartiere ubicata nei locali di p.zza Spadolini 3, sia a disposizione per un determinato monte ore alla settimana del Comitato Graf il quale tuttavia non può cedere ad altri, nemmeno a titolo gratuito, l’utilizzo del bene se non qualora abbia avuto una preventiva autorizzazione del Comune.

Il ruolo dell’amministrazione comunale

Il ruolo del pubblico potere non è dunque totalmente estromesso, resta anzi centrale, ma riguarda il controllo sulla gestione ed esecuzione dell’accordo a tutela, ovviamente, anche dei terzi. Una previsione molto importante presente nell’accordo stipulato con il Comitato Graf è la possibilità  di chiedere l’esclusione di singoli membri del Comitato medesimo nel caso venga riscontrata una inosservanza delle clausole del patto o del Regolamento sull’amministrazione condivisa dei beni comuni. C’è da dire che questa clausola avrebbe potuto sicuramente essere formulata in maniera più chiara, infatti non si specifica da chi debba essere avanzata la richiesta di esclusione del singolo. Da un’interpretazione sistematica sembra tuttavia che essa debba provenire dal Comune, il quale – sulla base degli stessi presupposti – può anche porre termine all’accordo con il Comitato. In queste clausole si intravede chiaramente come dalla stipula dell’atto discendano conseguenze per le parti non omogenee, nient’affatto proprie di un rapporto sinallagmatico. Tanto più che non viene compiuto alcun riferimento espresso ad un intervento del Comitato di conciliazione, il cui ruolo di mediazione non è affatto richiamato nel testo del patto.

La disciplina pubblicistica dentro i patti

Inoltre occorre anche trovare una giustificazione alla speciale rilevanza data al Regolamento, tale da incidere sulla vita interna di un ente associativo privato estraneo alla pubblica amministrazione qual è quello che ha stipulato il patto. Siamo infatti di fronte ad un’evidente anomalia nel quadro dei principi che regolano i negozi privati. In questi ultimi casi è possibile chiedere, di norma, la risoluzione del contratto per inadempimento delle clausole in esso contenute (art. 1453 c.c.), non certo l’allontanamento di uno dei membri della persona giuridica che ha negoziato l’accordo, tanto meno per il mancato rispetto di una disciplina esterna al negozio stesso. Ancora, un’altra chiara particolarità  sta nella clausola per cui il Comune può risolvere il patto solo per motivate ragioni di interesse pubblico, in maniera assai simile a quanto disposto, per la speciale ipotesi di revoca dall’accordo di diritto pubblico, prevista dall’art. 11, c. 4, della l. 241/1990.

Una strada ancora tutta da percorrere

Per queste ragioni a mio parere il patto, come atto giuridico di natura del tutto nuova ed originale, non può dirsi soggetto ad una disciplina totalmente privatistica ma vi sono, come si è cercato di evidenziare, aspetti che lasciano intravedere come la pubblica amministrazione, in quanto custode del bene e degli spazi comuni, occupi una posizione particolare ed eserciti di conseguenza anche poteri speciali. Non a caso il Regolamento sui beni comuni urbani, di cui i patti rappresentano lo strumento di implementazione sul piano concreto, parla di una vera e propria funzione amministrativa il cui esercizio non può non essere orientato al necessario bilanciamento dei vari interessi in gioco al fine di individuare quell’interesse generale nel perseguimento del quale l’azione di cura viene intrapresa, in ossequio al principio di sussidiarietà  orizzontale.

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