La sentenza
La legge regionale ligure n. 41/2006 prevede che i trasporti sanitari siano affidati, senza procedere a gare d’appalto, in via prioritaria alle associazioni di volontariato e alla Croce Rossa Italiana nonché alle altre istituzioni o enti pubblici autorizzati, discriminando cosìi soggetti che svolgono la stessa attività ma con finalità di lucro.
Tale previsione, secondo i ricorrenti, si porrebbe in contrasto con il diritto della concorrenza dell’Unione, i principi di parità di trattamento e le libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.
L’accordo quadro regionale, in attuazione della legge regionale n. 41/2006, prevede, inoltre, per l’affidamento diretto alle associazioni di volontariato convenzionate, non solo il rimborso delle spese effettivamente sostenute dalle associazioni di volontariato, ma anche le spese indirette e quelle di gestione da erogare periodicamente.
Adito con ricorso diretto contro la sentenza di primo grado, il Consiglio di Stato ha sottoposto alla Corte di Giustizia due questioni pregiudiziali afferenti la normativa dell’Unione in tema di appalti pubblici e tutela della concorrenza.
Tali questioni riguardano la possibilità , per una pubblica amministrazione, di avvalersi in via prioritaria di associazioni di volontariato per la fornitura del servizio di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza, senza procedere a gare d’appalto e il carattere oneroso o meno della convenzione tra PA e associazioni di volontariato.
In seguito a elaborata motivazione, la Corte di Giustizia fa salvo l’affidamento diretto dei servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza alle associazioni di volontariato, assimilando la partecipazione delle stesse a un servizio di interesse generale ispirato al principio di solidarietà .
Il commento
La sentenza in commento risulta rilevante in quanto, nel risolvere il delicato rapporto tra il principio di tutela della concorrenza e l’affidamento di servizi in sede di gara pubblica, propone una soluzione coerente con un indirizzo minoritario della Corte di Giustizia.
Nel caso di specie, si tratta di servizio di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza erogato da associazioni di volontariato; elemento, quest’ultimo, che implica il richiamo ad una serie di principi europei e nazionali intorno ai quali la Corte elabora un’ampia ed elaborata argomentazione.
In primo luogo, infatti, la Corte di Giustizia precisa e chiarisce che la direttiva 2004/18 sul coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, è da considerarsi, generalmente, applicabile anche ai servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza.
Lo stesso accordo quadro regionale attuativo della normativa regionale impugnata, inoltre, è da considerarsi rientrante nella nozione di appalto pubblico (Commissione/Italia, C-119/06) e a tale qualificazione non può addursi, quale giustificazione idonea alla sua esclusione, la natura propria delle associazioni di volontariato che non presentano finalità di lucro.
Sulla base di tali premesse, la Corte di Giustizia rammenta che la stessa normativa afferente gli appalti pubblici di servizi è finalizzata a garantire sia la libera circolazione dei servizi che la tutela della concorrenza tra gli Stati membri (Bayerischer Rundfunk e a., C-337/06). Risulta, quindi, evidente, che la legge regionale impugnata sia indirizzata a scopi che esulano da tali libertà e garanzie, traducendosi in una normativa discriminante anche nei confronti delle imprese che hanno la propria sede in altri Stati membri rispetto a quello dell’amministrazione aggiudicatrice dell’appalto, comportando una disparità di trattamento in base alla nazionalità vietata dagli artt. 49 TFUE e 56 TFUE (Commissione/Irlanda, C-507/03; Commissione/Italia, C-119/06; Commissione/Italia, C-412/04).
Tali premesse, che porterebbero a un giudizio negativo sulla legge regionale oggetto del ricorso, vengono controbilanciate e superate dal principio di autodeterminazione degli Stati membri riguardo ai propri sistemi di sanità pubblica e previdenziale e da argomentazioni che tendono a esaltare l’attività di volontariato dei cittadini finalizzata all’efficienza del bilancio di servizi di interesse generale.
Nello specifico, infatti, la Corte di Giustizia riconosce che le modalità di organizzazione scelte dalla legge regionale n. 41/2006, specificatamente dall’art. 75-ter, paragrafi 1 e 2, lett. a), riguardo al servizio di trasporto sanitario, sono giustificate alla luce dei principi di universalità , solidarietà , efficienza economica nonché adeguatezza.
Tale assunto è fondato sulla circostanza che lo stesso ricorso, in via prioritaria, alle associazioni di volontariato convenzionate, risulta finalizzato a permettere che il servizio di interesse generale riguardante il trasporto sanitario di urgenza ed emergenza venga assicurato in condizioni di equilibrio economico a livello di bilancio.
Se cosìinterpretata, quindi, la legge regionale, sia per il fatto di esser improntata al principio di solidarietà , sia per prevedere la partecipazione di associazioni di volontariato ad un servizio di interesse generale, è da considerarsi espressione fedele delle disposizioni costituzionali e delle leggi riguardanti l’attività di volontariato dei cittadini, con particolare riferimento all’ultimo comma dell’art. 118 della Costituzione italiana, all’art. 43 della legge n. 23 dicembre 1978, n. 833 che ha istituito il servizio sanitario nazionale e alla legge-quadro italiana sul volontariato (legge 11 agosto 1991, n. 226).
Gli obiettivi richiamati dalle disposizioni citate sono ulteriormente sostenuti da alcune pronunce della stessa Corte che rimandano alla non ingerenza dell’Unione sulle competenze degli Stati membri rispetto ai propri sistemi di sanità pubblica e previdenziale, in considerazione dell’importanza primaria tra i beni e gli interessi protetti dai Trattati che rivestono la tutela della salute e la vita delle persone (Sodemare e a., C-70/95; Blanco Pérez e Chao Gomez, C-570/07 e C-57107; Commissione/Germania, C-141/07).
Sul ricorso in via pregiudiziale la Corte di Giustizia, quindi, afferma che le disposizioni del Trattato non si oppongono a una normativa nazionale che, come quella in discussione nel procedimento principale, preveda l’affidamento diretto e in via prioritaria alle associazioni di volontariato convenzionate della fornitura dei servizi di trasporto sanitario di urgenza. Limiti a tale assunto restano, tuttavia, l’ambito normativo e convenzionale nel quale si svolge l’attività di dette associazioni, che deve effettivamente contribuire a finalità di tipo sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio su cui detta disciplina è basata.
Spetterà al giudice del rinvio verificare la presenza di tali elementi.
In definitiva, con una sentenza che conferma un indirizzo spesso sottaciuto, gli argomenti utilizzati dalla Corte possono essere avvicinati a quelle relazioni giuridiche che l’ordinamento interno assimila a quelle regolate dal principio di sussidiarietà orizzontale il quale sembra trovare sostegno nei corrispettivi principi di solidarietà , universalità ed efficienza del bilancio che vengono utilizzati in sede europea.
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