La sentenza
Ricorrono dinanzi al Tar alcune società concessionarie della gestione di tratti stradali comprendenti gallerie di lunghezza superiore a 500 metri e inserite nella c.d. rete di trasporti trans europea (RTT) (si v. decisione CE 1692/92; direttiva 2004/54 CE).
Con ricorso introduttivo le parti impugnano la circolare ministeriale (CM) del Ministero dell’Interno del 29 gennaio 2013, n. 1 nella parte in cui questa – in violazione della normativa europea che attribuisce le competenze in materia di sicurezza di tale categoria di gallerie ad un’unica autorità – ha incluso quella stessa categoria di infrastruttura tra quelle sottoposte all’obbligo di presentare la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) al Comando provinciale dei vigili del fuoco territorialmente competente, oltre che alla Commissione permanente per le gallerie inserite nella RTT.
Viene altresìimpugnato il d.P.R. 1 agosto 2011, n. 151, allegato I n. 80, ove inteso ad includere le gallerie de quo tra le infrastrutture soggette all’attività di vigilanza e prevenzione antincendi dei Vigili del Fuoco e, in via subordinata, si chiede anche la disapplicazione dell’art. 7 co. 1 e 2 del d.l. 83/2012, ove interpretati nel senso di introdurre una competenza concorrente del Comando provinciale dei vigili del fuoco territorialmente competente e della Commissione permanente per le gallerie inserite nella RTT, in quanto contrastanti con la direttiva 2004/54/CE.
Il ricorso in esame apre il varco ad un’argomentazione – da parte del giudice – sensibilmente complessa e articolata, scaturita da un coacervo di interventi normativi in materia poco coordinati e coerenti tra loro.
Il risultato dell’interpretazione addotta in giudizio sarà la riconosciuta legittimità della normativa in contestazione con conseguente respinta dell’impugnazione.
Il commento
La controversia in esame scaturisce dall’annosa questione del coordinamento dei diversi interventi normativi in materia di sicurezza delle gallerie stradali – succedutisi nel tempo e provenienti da fonti di rango diverso – con la disciplina sulla prevenzione degli incendi.
Il quadro legislativo è infatti sempre stato articolato in due diverse normative: quella in materia di antincendi, disciplinata dal d.lgs. n. 139/2006, e quella sulla sicurezza delle gallerie RTT, regolata dal successivo d.lgs. n. 264/2006.
La coesistenza delle suddette discipline ha sin da principio posto la questione dell’eventuale distinzione dell’ambito applicativo delle due regolamentazioni e, in diverse occasioni, si è rivelata – parafrasando le parole del giudice – un ” intreccio di normative poste in un rapporto di specialità reciproca ” con notevoli problemi di coordinamento.
Il primo tentativo di risoluzione viene operato con il regolamento di delegificazione, d.P.R. 1 agosto 2011, n. 151 (in questa sede impugnato), in cui gli obiettivi di semplificazione della disciplina di prevenzione-incendi e di alleggerimento degli oneri documentali ed economici a carico dei gestori costituiscono gli elementi-chiave per una re-interpretazione della normativa antincendi e per la ricostruzione dell’ambito oggettivo degli adempimenti da essa imposti.
La decisione in commento si presenta, così, come la ” storia ” di un difficile coordinamento d’intervento delle diverse autorità competenti, per la cui soluzione vengono esplicitamente chiamati in giudizio i principi di semplificazione e di proporzionalità , a loro volta strettamente connessi con quelli più generali di economicità , efficacia ed efficienza.
Alla luce di una simile impostazione, viene cosìfatto salvo il regolamento impugnato, facendo rientrare nel suo ambito applicativo la categoria delle gallerie RTT e disponendo, pertanto, che ai gestori ad esse preposti non debba essere richiesto di munirsi del certificato di prevenzione incendi (riservato solo alle attività più pericolose sotto il profilo del rischio), ma di un titolo autorizzatorio ” più leggero ” , analogo alla Scia, detto Scia antincendi e previsto per le attività di minore pericolosità .
Nell’articolata vicenda giurisprudenziale in esame, v’è tuttavia un aspetto che – in questa sede particolare – merita più di altri di essere messo in luce e discusso. E’ significativo osservare, infatti, che quando il giudice arriva al punto di riconoscere la legittimità del regolamento di delegificazione dalle ricorrenti impugnato, lo fa riconducendo principi e istituti di semplificazione amministrativa al principio di sussidiarietà orizzontale. Nel caso di specie, cioè, la Scia viene concepita come diretta espressione del principio costituzionale ex art. 118 Cost., favorendo essa una riduzione di oneri amministrativi a carico dei ” privati ” .
Siamo, dunque, di fronte a un nuovo caso in cui si ripresenta problematico e ambiguo quel nesso di complementarietà tra semplificazione e sussidiarietà orizzontale. Entrambi i ” processi ” , infatti, si sviluppano in risposta all’esigenza di modernizzazione del sistema amministrativo, basato su una nuova concezione di bene pubblico e volto, insieme, a soddisfare il cittadino e a ridurre i costi dell’azione amministrativa. Tuttavia, se la sussidiarietà orizzontale mira a questo risultato attraverso uno spazio di ” collaborazione ” e di ” integrazione ” tra cittadini e amministrazione, la semplificazione amministrativa punta allo stesso traguardo attraverso l’uso di moduli ” sostitutivi ” tra pubblico e privato.
Il risultato è una facile contrapposizione tra pubblico e privato che è tutto ciò che la sussidiarietà orizzontale, cosìcome concepita – anche in un’ottica sistemica – dalla Carta costituzionale, aspira invece ad escludere.
Ancora una volta, dunque, la giurisprudenza sembra fare un uso improprio del principio di sussidiarietà confondendolo con altri istituti riconosciuti dall’ordinamento italiano. E si tratta sempre di istituti che garantiscono al privato situazioni di vantaggio da far valere nei confronti della pubblica amministrazione.
Invocato in questi termini, il principio non è portatore di alcun elemento di innovazione e finisce peraggiungere davvero poco al percorso di legittimazione di quelle nuove forme di relazione pubblico-privato, poste alla base della ” nuova amministrazione ” .
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