La recente approvazione alla Camera d.d.l. 2039 sul consumo di suolo ripropone la questione delle forme di tutela del suolo agro-naturale, bene di cui – nel ritardo del Parlamento – hanno da tempo cominciato a farsi carico alcune regioni (Lombardia, Toscana, Abruzzo, Provincia di Trento) e, soprattutto, alcuni comuni che hanno approvato ‘dal basso’ piani urbanistici fortemente contenitivi.

La quantità  di suolo trasformata (‘impermeabilizzata’ o ‘sigillata’) ogni anno in alcuni quadranti del Paese è davvero impressionante e pare irrefrenabile la tendenza alla disordinata conurbazione: domina quasi ovunque un modello insediativo a bassa densità , imperniato sulla mobilità  privata, definito in gergo tecnico sprawl. Tra le cause profonde di questo fenomeno vanno sicuramente annoverati i ritardi nella formulazione di una disciplina incentivale rispetto al riuso ed alla riqualificazione urbana ma anche norme che consentono ai comuni di finanziare la spesa corrente mediante i contributi costruttivi, con la conseguenza che anche comuni orientati ad arginare la crescita edilizia si trovano in posizione conflittuale e sono costretti a confrontarsi con un problema di tenuta dei rispettivi bilanci.

Occorre un adattamento delle categorie giuridiche

Di fronte a questa sfida occorre un adattamento delle categorie giuridiche. Sino al recente passato le norme del diritto urbanistico ed i piani erano chiamati ad occuparsi di territorio: il terminale aspecifico di tutte le politiche urbanistiche, un mero spazio topografico, una superficie geotecnica ed una piattaforma insediativa. Oggi – rispetto agli ambiti naturali – si comincia a parlare di suolo, ad indicare un oggetto naturale. Sin dalle marche lessicali, il ricorso al lemma ‘suolo’, in luogo di ‘territorio’, per definire con maggior pregnanza l’oggetto fisico della pianificazione indica la necessità  di una profonda revisione del ruolo del piano.

E’ sin qui mancata la sottoposizione del suolo ad un formale processo qualificatorio in guisa di bene ambientale (a differenza di quanto è accaduto ormai da decenni con riguardo all’acqua e all’aria: si pensi a come il codice dell’ambiente non contenga ancora una definizione adeguata di suolo ed a come a livello europeo, se non sono mancate importanti prese di posizione, è tuttavia fallito il tentativo di pervenire ad una direttiva su questo tema). Lo statuto di bene ambientale del suolo si è tuttavia reso distintamente percepibile in conseguenza della messa a fuoco della ormai evidente scarsità  della risorsa stessa e dei problemi connessi a tale condizione. Si è cosìfinalmente compreso che il suolo costituisce una risorsa limitata e non rinnovabile (a differenza dell’acqua e dell’aria). Una risorsa particolarmente vulnerabile: ogni impermeabilizzazione, a cagione del carattere di non resilienza del suolo, consente il recupero delle caratteristiche e delle funzioni ambientali originarie solo in un tempo geologico.

In parallelo si è acquisita consapevolezza dei servizi ambientali garantiti dalla coltre terrosa: filtraggio e regolazione del ciclo di rinnovo delle acque, degradazione delle sostanze inquinanti, regolazione del clima, cattura della CO₂, laminazione delle acque meteoriche, etc. Il suolo garantisce servizi a fruizione indivisa (non escludibili mediante un dispositivo proprietario quale la proprietà  fondiaria) e soffre un problema di esauribilità  innescato dal disallineamento tra le preferenze individuali (orientate alla trasformazione) e le istanze collettive (orientate alla conservazione). Si tratta quindi di un bene avente tutte le caratteristiche che postulano la riconduzione alla categoria dei beni comuni.

Tessuti urbani e suoli agro-naturali

Il ricorso a questo schema definitorio può assumere un preciso significato deontico e giuridico (in termini non esornativi e scevri da ogni sovraccarico ideologico) alla condizione che nel discorso sull’urbanistica si tracci una distinzione tra due categorie di situazioni territoriali, a cui devono corrispondere funzioni pianificatorie profondamente differenziate per obiettivi e tecniche: con tutta la stipulatività  delle parole, da una parte i tessuti urbani e dall’altra parte i suoli agro-naturali.

Rispetto ai primi il piano deve ricercare la massima efficienza insediativa mediante la razionale organizzazione dei beni e spazi pubblici e privati in prospettiva di una massima urbanità  (valore a cui concorrono la presenza di spazi pubblici, di un welfare municipale, la qualità  del paesaggio urbano, etc.): è questa la finalità  della funzione conformativa della proprietà  privata e della funzione infrastrutturativa a cui il piano è del pari preordinato. Nella regolazione spaziale degli oggetti territoriali prevale l’attenzione ai valori d’uso ritraibili dai singoli dai beni privati e dalla comunità  dalle piattaforme attrezzate (di erogazione: una scuola, un ospedale; o di libera fruizione: una piazza, un parco).

Rispetto ai secondi, la pianificazione assume invece la funzione di uno strumento di tutela di vasti areali, primariamente orientata alla preservazione dei valori di esistenza e del diritto delle generazioni future a fruire di uno stock di suolo idoneo a generare un adeguato flusso di servizi ambientali essenziali e non rinunciabili. La pianificazione in questo caso deve garantire la custodia di un bene comune. Per scongiurare la ‘tragedia’, è quindi necessario un dispositivo giuridico capace di ‘sterilizzare’ le preferenze individuali e di assicurare prevalenza all’interesse generale alla preservazione dello statuto ambientale del suolo. Occorre, in altri termini, un modello di governo capace di far prevalere la razionalità  custodiale di lungo periodo, i valori di esistenza su quelli d’uso, i servizi ecologici sulla trasformazione edilizia.

Da quanto detto discendono due ordini di conseguenze. Una serie di implicazioni sul versante delle tecniche di pianificazione che stanno mutando il volto del diritto urbanistico, dal primato della VAS  (Valutazione Ambientale Strategica) e delle tecniche riconoscimento degli statuti dei diversi oggetti territoriali sino al ripensamento dei modelli partecipativi e decisionali (sempre meno discrezionali ed ancorati alla oggettività  delle diverse situazioni territoriali). Profili su cui la discussione (e la sperimentazione) è in atto e che trovano nelle più recenti leggi regionali echi significativi, in attesa di una nuova legge nazionale di principi sul governo del territorio. Riassuntivamente si potrebbe dire che oggi i piani debbono essere redatti ‘in negativo’: a differenza del passato, in prima istanza vanno fatti emergere i valori ambientali e gli areali naturali non riducibili e, per differenza, i tessuti urbani, entro cui cercare soluzioni innovative di riorganizzazione per garantire soddisfazione ai bisogni insediativi. In questa sede è tuttavia forse più utile riflettere sulle implicazioni ricostruttive che il riconoscimento del suolo quale bene comune può determinare nel dibattito giuridico sui beni comuni.

Il suolo costituisce, come le acque, un bene comune ambientale

La generalizzazione della demanialità  delle acque, avvenuta in seguito alla messa a fuoco del primato delle funzioni ambientali su quelle produttive (un tempo erano pubbliche solo le acque suscettibili di sfruttamento produttivo) e della infrazionabilità  della matrice acquatica, ha segnato l’affermazione di un modello ‘panpubblicistico’ (in ideale giustapposizione alla soluzione ‘privatizzante’ propugnata a partire dall’influente studio di G. Hardin). E’ il medesimo retroterra anche delle importanti sentenze emanate nel 2011 dalla Cassazione sulle valli da pesca venete. Il suolo costituisce, come il paesaggio, un bene posto in appartenenza privata. Suolo e paesaggio pongono un problema diverso rispetto alle acque. Sono beni connotati da un doppio statuto: beni privati alla scala microparticellare frazionata; beni comuni unitari alla scala allargata delle continuità  ecologiche e delle unità  coremiche di percezione dei valori paesaggistici (estetico-formali e identitario testimoniali, per effetto del superamento della tradizionale concezione estetizzante novecentesca).

L’impraticabilità  di operazioni pubblicizzanti (se non per ridotte porzioni di suoli: si pensi allo sforzo acquisitivo delle aree costiere avviate dalla Regione Sardegna sull’esempio francese) impone dunque il definitivo abbandono dell’idea fuorviante di risolvere le incertezze della categoria dei beni comuni mediante una riconduzione di tali beni nel novero della demanialità . Tentare di far coincidere il comune con il pubblico ci farebbe rinunciare alla costruzione di una categoria unitaria atta a comprendere beni che generano utilità  essenziali, esposti al rischio di esaurimento da sovraprelievo o da mutamento strutturale-morfologico. Una categoria attenta ai profili funzionali e non concentrata sui profili dominicali. Attenta all’effettività  degli strumenti di preservazione delle matrici, siano essi una forma di demanialità  custodiale (e non appropriativa, con attribuzione del bene – come nel caso delle acque – ad un ‘custode’ pubblico) o siano invece piani contenitivi di nuova generazione (come nel caso del suolo-bene comune, egualmente orientati alla custodia della matrice ambientale terrestre). Una categoria di cui abbiamo bisogno per estendere l’azione di tutela anche a beni comuni destinati a rimanere in mano privata e della quale – per andare oltre il piano discorsivo – dovrebbe risultare immediatamente evidente l’orientamento alla custodia di lungo periodo. Profili che dovrebbero risultare irrinunciabili e pienamente condivisi – nella riflessione giuridica come nel dibattito pubblico – ogni qual volta si parla di suolo – bene comune.

In allegato il saggio di E.Boscolo “Le nozioni di paesaggio. La tutela giuridica di un bene comune (in appartenenza diffusa) tra valori culturali e identitari”.

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