La vicenda alla base della sentenza in esame si sviluppa intorno ad alcuni lotti di terreno da pascolo soggetti ad uso civico ricompresi nel territorio del comune di Pontechianale, in Piemonte. Il regolamento comunale adottato sulla base della legge regionale 2 dicembre 2009, n. 29 (“Attribuzione di funzioni amministrative e disciplina degli usi civici”) viene impugnato contestandone la legittimità, a seguito di alcune modifiche intervenute nel testo originario.
Una disciplina dubbiosamente discriminatoria nell’affidamento degli usi
La nuova disciplina contenuta nell’atto avrebbe inteso perseguire un duplice obiettivo: non solo quello di regolare l’uso dei beni civici ma anche di perseguire il diverso interesse pubblico a promuovere le attività economiche locali. In virtù di ciò, sarebbero state favorite quelle attività d’impresa svolte in pianta stabile, sulla base dell’assunto che il carattere stanziale sarebbe più idoneo al conseguimento dello sviluppo del territorio. Perciò, solo a quest’ultime il lotto di terreno da pascolo sarebbe stato assegnato in maniera diretta, dietro semplice istanza, purché però a svolgerle fossero stati cittadini anagraficamente residenti nel comune di Pontechianale.
Gli altri imprenditori agricoli, ancorché iscritti nelle liste anagrafiche dei residenti, che però avessero svolto l’attività in maniera itinerante – ovvero sulla base della tecnica pastorale della transumanza – sarebbero stati equiparati a tutti gli altri soggetti aventi titolo, dovendo concorrere all’assegnazione dei lotti tramite gara.
La ratio della norma impugnata
Alla base della scelta adottata nel regolamento impugnato è da rinvenire una giurisprudenza che ha sancito che le modalità di attribuzione del bene sono dirimenti per individuare e delimitare la platea dei potenziali aventi diritto. Solo la concessione a titolo gratuito può essere circoscritta alla comunità d’incolato perché, in conformità alla ratio del regime ordinario di uso civico, consente uno sfruttamento del bene per il soddisfacimento di bisogni essenziali. Sempre a patto che non ne siano stravolte le caratteristiche, ovvero di conservarne l’idoneità all’uso civico. Di converso, la concessione a titolo oneroso muta radicalmente siddetta ratio, poiché essendo il bene inserito in una dimensione di sfruttamento economico, non risponde più alle finalità originarie. Di conseguenza, dovrà seguire un diverso regime comportante – per quanto concerne le modalità di attribuzione del bene – un adeguamento alla disciplina europea della concorrenza.
La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato ritiene, riformando la sentenza di primo grado, che il regolamento sia illegittimo sulla base di due linee argomentative. Quella più convincente suggerisce che la disciplina impugnata porrebbe in essere un’inaccettabile discriminazione che non troverebbe giustificazione adeguata nelle modalità di svolgimento dell’attività economica, dato che notoriamente la pastorizia risulta più fruttuosa se segue un ritmo stagionale piuttosto che essere stanziale.
Cosa definisce una collettività locale?
Ciò che non convince è l’altra linea argomentativa adottata dal giudice, che per sostenere l’invalidità del regolamento impugnato restringe oltremodo il concetto di collettività locale delineato – peraltro correttamente, ad opinione di chi scrive – dal giudice di prime cure. In altri termini, desta perplessità la lettura secondo cui la nozione di comunità d’incolato sia da riferire ai soli soggetti anagraficamente residenti, anziché intenderla «come l’insieme di coloro che compongono una comunità legata ad un certo ambito territoriale» (TAR Piemonte, sez. II, sent. 6 maggio 2016, n. 610), il che non esclude «la rilevanza delle più ampie formazioni sociali che, come nella specie, possono trovare la loro identificazione nel fatto di possedere immobili (beni civici) e di godere di diritti (usi civici) acquistati ab origine».
In sintesi, a nostro avviso sarebbe stato più corretto astenersi dal differenziare le posizioni di coloro che, a vario titolo, legittimamente esercitano il diritto d’uso civico ed evitare di rinchiudersi nell’angusta nozione di residenza anagrafica. Si dice, infatti, che l’uso civico è un diritto reale «esercitato in forma duale dalla comunità tramite il comune che lo amministra» (C.d.S., sez. IV, 26 marzo 2013, n. 1698). Sebbene normalmente la comunità d’incolato coincida con i soggetti residenti, nulla toglie che possano esservi eccezioni. Non bisogna dimenticare, infatti, che il comune nient’altro è se non l’ente esponenziale di una collettività di soggetti che da tempo immemore usufruisce dell’uso civico. Ancorché si avvalga delle strutture comunali per l’amministrazione dei beni, tale collettività è la sola legittima titolare del diritto reale e non dovrebbe essere misconosciuta oppure fatta automaticamente coincidere con la comunità dei residenti nel territorio comunale.
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