Con la sentenza n. 7308 del 5.6.2019 il TAR per il Lazio si è pronunciato sulla legittimità dell’alienazione dell’immobile denominato “palazzo Nardini”.
Nello specifico, si tratta di un grosso fabbricato immobiliare situato nel centro di Roma che, ancorché facente parte di un’unica struttura, presenta differenti unità con specifiche peculiarità oggetto di differenziate tutele; elemento che, come si vedrà, risulterà di primaria rilevanza ai fini della decisione del Giudice Amministrativo.
La controversia
La pronuncia si pone a valle di un lungo iter che ha coinvolto palazzo Nardini il quale, nell’ambito di una complessa procedura, era stato trasferito dalla Regione Lazio alla INVIMIT SGR (società di gestione del risparmio costituita con il fine della valorizzazione del patrimonio immobiliare disponibile anche mediante dismissione e avente come socio maggioritario proprio la Regione Lazio) previa richiesta di autorizzazione del MIBACT; autorizzazione che il Ministero accordata per l’intero complesso immobiliare con l’espressa esclusione della porzione dello stesso nota come “Casa delle Donne”, per la quale veniva invece rilasciato solo un “nulla osta preventivo” facente espressamente salve le ulteriori determinazioni degli uffici preposti. Successivamente alla indizione della procedura di dismissione avviata dalla INVIMIT SGR e all’aggiudicazione della stessa alla Società Lemon Green, il MIBACT avviava una nuova procedura volta alla dichiarazione di interesse storico-artistico particolarmente importante dell’immobile in oggetto ai sensi dell’art. 10 comma 3, lett. d) del Codice dei beni culturali, con conseguente inalienabilità dell’intero palazzo Nardini.
Tale procedura veniva considerata illegittima da parte della INVIMIT SGR e della Regione Lazio, che hanno pertanto presentato 2 distinti ricorsi censuranti entrambi la possibilità di apporre il vincolo di inalienabilità su tutto il complesso di palazzo Nardini in quanto non facente più parte del demanio culturale, oltre la contraddittorietà tra i precedenti provvedimenti del MIBACT (asseritamente) autorizzatori e quello in questa sede impugnato, nonché l’assenza dei requisiti prescritti per l’autotutela ex art. 21 noniesdella legge n. 241/1990.
La sentenza
La sentenza definisce i 2 ricorsi appositamente riuniti dal TAR adìto all’esito di un’approfondita analisi normativa e un’accurata attività istruttoria disposta con apposita ordinanza istruttoria dal Giudice Amministrativo.
Alla luce delle risultanze istruttorie e della normativa vigente, il TAR per il Lazio accoglie le doglianze relative alle parti del complesso immobiliare che avevano già ricevuto l’autorizzazione all’alienazione, annullando la successiva dichiarazione di particolare importanza per gli stessi, mentre considera legittima tale dichiarazione di particolare importanza per la porzione immobiliare identificabile come Casa delle donne con conseguente inalienabilità delle stessa (oltre che di un’ulteriore particella oggetto di controversia e riconosciuta esser l’accesso più antico al palazzo Nardini).
La disciplina di tutela dei beni di interesse particolarmente importante e la conclusione del TAR
Per giungere a tali conclusioni, il TAR per il Lazio parte da una ricognizione della complessa normativa prevista in tema di demanio culturale e di inalienabilità di beni culturali con particolare riferimento alla disciplina prescritta dal d.lgs. n. 42/2004.
A monte, l’art. 822 del Codice civile, disciplinando il demanio pubblico, si occupa al comma II del demanio pubblico c.d. “accidentale o eventuale”, ossia di quei beni che per loro natura non debbono appartenere necessariamente allo Stato o alle sue articolazioni, ma che, laddove siano dello Stato, delle Regioni o di enti locali, sono sottoposti al particolare regime previsto per il demanio pubblico. In questa categoria rientrano “gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia”.
In tale scenario si introduce la specifica disciplina dei beni culturali.
Per quanto di nostro interesse, l’art. 10, comma 3, lett. d) indica “le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose”.
Tali beni acquisiscono la qualifica giuridica di beni culturali laddove sia intervenuta la dichiarazione dell’interesse culturale ex art. 13 e ss. del d.lgs. n. 42/2004 come prescritto dallo stesso art. 10, comma 3, lett. d), divenendo così immobili dichiarati di interesse particolarmente importante.
Peraltro, i beni di interesse particolarmente importante non sono alienabili secondo quanto previsto dagli artt. 54 e 55 del Codice dei beni culturali.
Infine, con la disciplina dei beni culturali si intersecano le previsioni con le quali il legislatore ha previsto forme di cessione e di dismissione del patrimonio pubblico tramite società di gestione del risparmio gestite dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e con la costituzione di fondi comuni di investimento immobiliare promossi o partecipati da Regioni, Provincie e Comuni. È lo stesso Codice dei beni culturali, però, a chiarire all’art. 57 bis che le disposizioni degli artt. 54 e 55 si applicano “ad ogni procedura di dismissione o di valorizzazione o di utilizzazione, anche a fini economici, di beni immobili pubblici di interesse culturale”.
Dal combinato disposto di tali norme “ne consegue che il bene del patrimonio pubblico sottoposto a tutela e oggetto di procedura di dismissione può essere oggetto della procedura di cui all’art. 10 comma 3 lettera d) d.lgs. 42/2004 con gli effetti di cui all’art. 55 dello stesso d.lgs. fin quando non è autorizzata la vendita da parte dell’Autorità ministeriale secondo le procedure di cui agli articoli 13 e ss. del Codice dei beni culturali”.
Pertanto, sopraggiunta tale autorizzazione, una nuova valutazione dell’interesse particolarmente importante si tradurrebbe in un annullamento d’ufficio il quale, come è noto, richiede il rispetto dei requisiti prescritti dall’art. 21 noniesdella legge n. 241/1990, ossia “una rivalutazione motivata in punto di interesse pubblico, di interessi dei destinatari e dei controinteressati e nel termine temporale massimo dei diciotto mesi”, nel caso di specie non rinvenibili, con conseguente illegittimità della sopraggiunta dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante.
Le peculiarità della Casa delle Donne
Rispetto al resto del complesso immobiliare di palazzo Nardini, la porzione ospitante precedentemente la Casa delle Donne ha seguito un diverso iter amministrativo, non essendo mai rilasciata alcuna autorizzazione circa l’alienazione della stessa ma un semplice nulla osta che faceva espressamente salve le statuizioni degli organi competenti. Tale nulla osta non può di certo qualificarsi come autorizzazione alla vendita e, pertanto, non preclude la successiva dichiarazione dell’interesse particolarmente importante con qualificazione dell’immobile come bene culturale ex art. 10, comma 3, lett. d) del d.lgs. n. 42/2004 con conseguente inalienabilità dello stesso ex artt. 55 e 56 del medesimo d.lgs. n. 42/2004; interesse nel caso di specie riconosciuto “sotto il profilo non solo culturale ed artistico, ma anche di collegamento identitario, per la funzione che lo stesso ha assolto”. Né risulta, ovviamente, violato l’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 “non dovendo l’amministrazione rimuovere alcun provvedimento ampliativo della sfera giuridica del destinatario, che nella specie non si è perfezionato”.
Commento
La sentenza del TAR per il Lazio appare particolarmente interessante per plurimi motivi.
Innanzitutto per il grande pregio di aver “messo ordine” a una disciplina particolarmente complessa e declinata in un “articolato e stratificato complesso normativo, emanato in tempi diversi e al fine di soddisfare esigenze pubbliche”.
Tali “esigenze pubbliche” meritano un’ulteriore riflessione, attesa la potenziale contrapposizione tra l’interesse collettivo (rectius pubblico) di tutela e valorizzazione di beni dei quali è riconosciuta rilevanza culturale e le esigenze di patrimonializzazione degli enti locali, a detta dello stesso TAR per il Lazio “talora distinte e difficilmente conciliabili”.
Peraltro, riguardo i confini dell’istituto il Giudice Amministrativo appare effettuare un auspicabile bilanciamento con le prerogative dei privati. Il preminente interesse pubblico alla tutela culturale di un bene determina la possibilità di dichiarare in qualsiasi momento un immobile come di interesse particolarmente importante con conseguente vincolo di inalienabilità, ovviamente al ricorrere dei requisiti sostanziali che giustificano tale specifica tutela. Ciò, però, è vero finché non sia sopraggiunto un atto contrario da parte dell’Amministrazione competente, quale a esempio l’autorizzazione alla vendita del bene controverso. L’identificazione di tale “punto di non ritorno” dopo il quale l’Amministrazione non può più avocarsi il potere di apporre un vincolo di tale portata su un bene, rappresenta una tutela del legittimo affidamento del privato, che altrimenti sarebbe inesorabilmente esautorato fino a diventare privo di alcuna effettiva valenza e protezione. Peraltro, anche in tale occasione permane una “via d’uscita” per l’Amministrazione, ma solamente al ricorrere dei requisiti prescritti per agire in autotutela.
Il TAR per il Lazio non si limita, però, a tracciare una linea di demarcazione temporale per l’apposizione del vincolo, occupandosi anche delle censure relative al merito del riconoscimento della particolare importanza per apporre il relativo vincolo: rimarcando la discrezionalità amministrativa di tale giudizio e la relativa limitata sindacabilità in sede giudiziale, riconosce come qualità necessaria, ma soprattutto sufficiente, a giustificare il vincolo analizzato che sia “presente una forma di storica utilizzazione del bene immobile che sia connessa a particolari eventi della storia cittadina che possano giustificare adeguatamente l’imposizione di un tal vincolo”; caratteristica riconosciuta per la porzione immobiliare allora conosciuta come Casa delle Donne per l’esser stata “sede di rilevanti Istituzioni, prima dello Stato pontificio, poi dello Stato italiano, e la cui storia è dunque profondamente connessa con il contesto (pur mutevole nei secoli) politico-istituzionale romano”.
Il Giudice Amministrativo quindi, se da un lato appare limitare la portata “esterna” del vincolo rispetto alla tutela dei terzi, dall’altro definisce i confini “interni” dell’istituto riconoscendone come elemento giustificatore anche la sola utilizzazione storica dell’immobile connessa a precipui eventi storico-culturali ovvero all’esser stata sede di rilevanti istituzioni.
Si tratta di un’interpretazione che sottolinea l’importanza identitaria di un bene e la sua connessione con l’utilità derivata dallo stesso, da cui deriva la meritevolezza di un apposito vincolo che ne preservi le peculiarità di fruizione a vantaggio della collettività.
In altri termini, l’importanza culturale di un bene non può più ritenersi limitata ai pregi artistici “esteriori” dello stesso, ma comprende anche i lasciti culturali-identitari sedimentatesi nel corso di pluriennali specifici utilizzi, quella “identità culturale collettiva” ora tutelata dallo stesso Codice dei beni culturali e sottolineata fin dalla Convenzione di Faro.
Appare così evidente la connessione tra beni culturali e i beni comuni e le potenzialità dell’istituto del vincolo culturale già sottolineate in questa Rivista, idoneo a preservare la fruizione collettiva di un bene.
Leggi anche:
Le occupazioni culturali: un’altra chiave di lettura
ALLEGATI (1):
