Il 20 marzo scorso, l’International Budget Partnership (IBP), un’associazione internazionale no-profit indipendente, in collaborazione con civili indipendenti ed esperti di finanza pubblica, ha pubblicato l’Open Budget Survey 2019. L’Open Budget Survey, pubblicato ogni due anni e reperibile sul sito dell’Associazione, presenta i risultati delle indagini svolte sulla trasparenza del bilancio pubblico, sulle opportunità formali di partecipazione pubblica ai processi di formazione e utilizzo del bilancio e sul ruolo delle istituzioni indipendenti di supervisione del bilancio; il Rapporto del 2019 ha coinvolto 117 Paesi.
Principi e obiettivi del Rapporto “Open Budget Survey”
Gli scopi ed i principi su cui si basa il Rapporto “Open Budget Survey” (OBS) 2019 – pubblicato dall’International Budget Partenership (IBP) e giunto alla sua settima edizione – sono indicati nel sommario del testo: «Tutti i cittadini dovrebbero avere accesso a informazioni su come vengono raccolte e spese le risorse pubbliche; le opportunità di contribuire alle decisioni politiche che influiscono sui loro mezzi di sussistenza e sul loro futuro; e la garanzia di una solida supervisione del bilancio da parte di legislature indipendenti e istituzioni di revisione contabile. Queste tre aree sono alla base dell’Open Budget Survey (OBS), l’unica misura indipendente e comparativa al mondo di trasparenza fiscale, partecipazione pubblica e supervisione a livello di governo centrale».
Il Rapporto OBS, utilizzando indici statistici riconosciuti a livello internazionale, riassume in termini numerici, per ogni Stato, tre valori precisi: la trasparenza, la partecipazione pubblica e il grado dell’attività di controllo da parte di istituzioni indipendenti di monitoraggio sul bilancio pubblico. Inoltre, attraverso tre graduatorie differenti, una per valore, classifica la posizione di ogni Paese.
Purtroppo, nel rapporto 2019 il risultato è poco rassicurante; infatti, con una media globale di 45/100, calcolata attraverso l’indice sintetico Budget Index (tre punti in più rispetto al precedente rapporto), non è stata raggiunta la sufficienza, stimata intorno ai 61/100.
Partecipazione e democrazia, non dovunque c’è un rapporto è diretto
A sorpresa nel Rapporto si legge che «sebbene esista una solida relazione tra democrazia e trasparenza di bilancio, vi sono Paesi che non rientrano in questa tendenza. Alcune democrazie liberali offrono una trasparenza di bilancio limitata, come la Spagna e il Costa Rica, mentre altri Paesi, classificati come autoritari, possono fornire livelli più elevati, come la Russia e la Giordania».
Una sorta di anomalia che viene, inoltre, confermata guardando i primi sei posti della classifica sulla media generale dell’OBS, nell’edizione di quest’anno: Nuova Zelanda, Australia, Svezia, Messico, Georgia e Brasile.
Questi Paesi raggiungono punteggi elevati, tra 81 e 100, rientrando nella categoria definita “extensive”, che però dovrebbe essere caratterizzata da fattori come: democrazie più forti, politiche finalizzate alla riduzione della corruzione, raggiungimento di livelli più elevati di sviluppo e ricchezza, insieme a tassi più elevati di riscossione delle entrate fiscali e bassi livelli di disuguaglianza.
I motivi per cui può attenuarsi la relazione tra democrazia e partecipazione, trasparenza e controllo è, secondo il Rapporto, collegabile anche a fattori storici e sociali: ad esempio il Brasile, storicamente caratterizzato da una fragile democrazia, è la patria del bilancio partecipativo, come dimostra l’esperienza di Porto Alegre; oppure il Messico, dove sono presenti strumenti di partecipazione pubblica per migliorare la situazione dei piccoli agricoltori (subsidios al campo).
Più plausibili, invece, risultano gli Stati che si posizionano agli ultimi posti (tra 0 e 20 punti), categoria denominata “scart or none”: Sudan, Qatar, Comoros, Venezuela, Yemen rappresentano, infatti, i fanalini di coda. La Cina, tuttavia, con un punteggio di 18 punti, è vicina alla categoria superiore “minimal”.
La situazione dell’Italia
Per quanto riguarda l’Italia, l’Open Budget Survey 2019 conferma un buon risultato sulla trasparenza, con un punteggio di 71/100. Il segnale positivo generale si ottiene grazie al dato sul livello di controllo dell’attività svolta dalle istituzioni che monitorano il processo di bilancio, quali il Parlamento e la Corte dei conti. L’Italia, infatti, si posiziona al 17° posto su 117 Paesi.
Purtroppo, il dato allarmante riguarda il parametro sulla partecipazione pubblica, uno dei principali strumenti di democrazia partecipata; in questo campo, il nostro Paese raggiunge 11/100 punti. Ben tre punti sotto la media globale, già bassa.
Considerando la partecipazione pubblica cruciale per la realizzazione delle politiche che prendono forma in sede di formazione di bilancio, nell’OBS 2019 è raccomandato all’Italia, più precisamente al ministero dell’Economia e delle Finanze, di istituire meccanismi pilota per coinvolgere il pubblico durante la formazione e l’attuazione del bilancio, finalizzati al raggiungimento di un impegno attivo con le comunità vulnerabili e sottorappresentate, direttamente o attraverso la società civile e organizzazioni rappresentanti.
Ulteriore nota è rivolta anche al Parlamento, il quale nonostante abbia istituito meccanismi per consentire la presentazione di proposte pubbliche relative all’approvazione del bilancio annuale, dovrebbe dare la priorità a tutti i soggetti e le organizzazioni della società civile di esprimere, in un’apposita sede, le proprie considerazioni sulla proposta di bilancio prima che venga approvata.
L’OBS, infine, invita la Corte dei conti italiana a stabilire meccanismi formali per il pubblico volti alla partecipazione e allo sviluppo di programmi di audit sul bilancio.
Giudizi e suggerimenti dall’Open Budget Survey 2019
Secondo quanto emerge dal Rapporto OBS 2019, in Italia, è necessaria una maggiore apertura in termini di partecipazione pubblica; tuttavia, la pluralità dei livelli di governo nel nostro Paese dà la possibilità di accelerare questo processo sviluppando potenziali forme di partecipazione pubblica ai livelli più bassi di governo, come gli enti locali.
Infatti, come dimostra l’esperienza dell’Amministrazione condivisa, tramite l’adozione dei Regolamenti comunque denominati, è stato possibile creare nuovi spazi d’incontro tra le amministrazioni locali e la cittadinanza, favorendo la partecipazione pubblica, che rappresenta un punto debole per l’Italia: l’approvazione del bilancio partecipativo a San Donato Milanese non è che uno degli esempi più positivi.
La pandemia globale ha costretto al ricorso a manovre economiche di straordinaria portata. Inevitabilmente ne seguiranno altre, per provare a superare le problematiche socioeconomiche aggravate dalla pandemia.
In Italia ha avuto inizio la ripartenza, ma, in un contesto così precario, il successo delle politiche pubbliche per il raggiungimento di uno sviluppo economico e sociale equilibrato e inclusivo, forse può essere ottenuto, oltre che da manovre economiche di vasta portata, anche da una reale condivisione di responsabilità tra la classe politica e la cittadinanza più responsabile.
