Con la deliberazione 174/2020/VSG, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, approfondisce la figura delle cooperative di comunità e delle imprese di comunità, rimarcandone la valenza comunitaria e partecipativa, fondata sulla piena applicazione del principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale.
Le novità del Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica
Con il decreto legislativo n. 175/2016 («Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica», di seguito anche «Tusp»), il legislatore dispone una serie di misure volte, tra le altre cose, a razionalizzare il quadro delle società a partecipazione pubblica, in un’ottica di maggiore efficienza amministrativa, nonché riduzione della spesa. In particolare, ai sensi di quanto previsto nell’art. 24, d.lgs. n. 175/2016, ciascuna amministrazione è chiamata a elaborare, nel 2017, un piano straordinario di revisione e, ai sensi dell’art. 20, d.lgs. n. 175/2016, negli anni successivi, ove ricorrano i presupposti di cui al comma 2 (società che non perseguono finalità strettamente funzionali al perseguimento delle finalità dell’amministrazione pubblica; società prive di dipendenti ovvero con un numero di amministratori superiori a quello dei dipendenti; società che svolgono attività analoghe a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali; ecc.), dei piani ordinari, che tengano conto della eventuale alienazione ovvero messa a punto di misure di razionalizzazione (fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione).
I tre piani sulle società a partecipazione pubblica
In questa prospettiva, il Comune di Bema (SO) elabora i piani del 2017, 2018 e 2019. Con la prima ricognizione straordinaria sulle società partecipate, la deliberazione comunale evidenzia che le attività esercitate dalla Società cooperativa «La Roccia» – «gestione bar, ristoranti ed esercizi pubblici; gestione servizi sociali; salvaguardia e manutenzione del territorio; fornitura servizi di trasporto; promozione e gestione servizi turistici» – non risultano funzionali alle finalità istituzionali dell’Ente locale, disponendo, conseguentemente, la cessione della partecipazione, ai sensi di quanto disposto nell’art. 4, co. 1, d.lgs. n. 175/2016. Tale conclusione, dapprima confermata con la successiva deliberazione di ricognizione ordinaria n. 14 del 15/12/2018, viene, però, successivamente, sconfessata, con la più recente deliberazione di ricognizione ordinaria n. 24 del 21/12/2019, con la quale l’Amministrazione propende per il mantenimento della Società in questione, «enfatizzandone la connotazione solidaristica».
Le ragioni del mantenimento della Società cooperativa “La Roccia”
A supportare tale cambiamento di rotta, emergono diverse ragioni, che vale la pena di richiamare brevemente. Innanzitutto, muta l’oggetto sociale della Società: come si evince dal nuovo statuto, infatti, essa risulta essenzialmente finalizzata al mantenimento del territorio e allo sgombero della neve, vale a dire alla produzione di un servizio di interesse generale; in secondo luogo, la Società adegua il proprio statuto all’art. 2519 del codice civile; in terzo luogo, vengono convertite le quote di partecipazione in azioni, stabilendone il valore unitario in 250 euro; in quarto luogo, viene introdotta la figura del «socio sovventore».
A fronte di quanto premesso, si inserisce la pronuncia 174/2020/VSG, con la quale i giudici contabili, ai sensi di quanto previsto nell’art. 5, co. 4, d.lgs. n. 175/2016, si esprimono in ordine alla coerenza delle richiamate deliberazioni di approvazione dei piani rispetto al quadro legale di riferimento, indagando, altresì, per quanto di maggiore interesse in questa sede, la natura delle imprese di comunità, nonché delle cooperative di comunità, di cui rappresentano una species.
La sussidiarietà orizzontale legittima e le Società a partecipazione pubblica
In tale ambito, rileva, anzitutto, l’inquadramento della Società quale «cooperativa di comunità», dedita a «promuovere e favorire la partecipazione dei soci all’erogazione di servizi pubblici e di pubblica utilità nel territorio del comune di Bema, nonché alla valorizzazione e gestione di beni comuni nell’area del medesimo comune». Secondo i giudici contabili, infatti (che affondano le proprie argomentazioni nella precedente deliberazione 163/2020), siffatta configurazione, concepita in applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale, risulta idonea a favorire una lettura sistematica e coordinata delle norme del Tusp, tale da legittimare il mantenimento della partecipazione in esame, nonostante la suddetta Cooperativa necessiti, ai sensi di quanto (formalmente) disposto dall’art. 20, comma 2, lettere b) e d), di un piano di razionalizzazione, in quanto presenta, rispettivamente, un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti e un fatturato molto al di sotto della soglia prevista dal legislatore.
Le cooperative di comunità quale modello di innovazione sociale per il territorio
Con riferimento alle «imprese di comunità», poi, la sezione regionale denuncia esperienze legislative regionali ed applicative assai diversificate, auspicando, di contro, politiche nazionali e regionali minimali e flessibili, che consentano a tali soggetti di «plasmarsi sulle esigenze dei territori e delle diverse popolazioni, in base al principio costituzionale di sussidiarietà», come avviene nel caso delle cooperative di comunità, le quali, in effetti – a detta dei giudici – «rappresentano un modello di innovazione sociale, in cui i cittadini creano una specifica sinergia mettendo in comune le attività delle persone, le attività delle istituzioni e quelle delle imprese e delle associazioni per rendere un servizio pieno all’intera comunità».
Le imprese di comunità e le imprese sociali: quali differenze?
Al fine di meglio descrivere la figura dell’impresa di comunità, i giudici contabili ritengono utile demarcarne i lineamenti essenziali, specie rispetto all’impresa sociale. Ebbene, a differenza di quest’ultima, che si connota essenzialmente quale organizzazione privata di varia natura (associazione, fondazione, società, ecc.) volta allo «svolgimento di attività di interesse generale mediante la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale», l’impresa di comunità presenta connotati più specifici. Tale figura, infatti, oltre ad ammettere che anche le società possano esercitare attività economiche di utilità sociale, si connota perché produce benefici a livello comunitario e favorisce la partecipazione, sotto tre profili differenti: partecipazione alle decisioni, al godimento dei frutti dell’attività e al finanziamento.
Le imprese di comunità alleate dei Comuni
I giudici concludono la loro riflessione, raffrontando l’impresa di comunità con il Comune. In questa chiave, pur evidenziando gli elementi di contiguità che legano tali figure e che vanno rinvenuti essenzialmente nel (comune) territorio e nella analogia di (talune) funzioni, emerge, altresì, un importante elemento di differenziazione: difatti – nella ricostruzione dei giudici contabili – in linea generale, il Comune soggiace alle norme del diritto pubblico, mentre l’impresa di comunità a quelle del diritto privato, il che comporta che i cittadini, nel primo caso, risultano titolari di diritti e doveri, semplicemente perché «residenti» in un dato territorio, nel secondo, invece, perché intenzionati a partecipare alla vita della comunità.
Alcune riflessioni conclusive
In conclusione, la deliberazione 174/2020/VSG riveste particolare interesse almeno per due ordini di ragioni. Essa, infatti, da un lato, esalta la sussidiarietà orizzontale, la quale diviene, nel caso di specie, principio (costituzionale) utile a promuovere una «lettura sistematica e coordinata» delle norme del Tusp e dunque a favorire un approccio interpretativo di natura sostanziale invece che formale, capace di valorizzare le finalità solidaristico-comunitarie della Società cooperativa; dall’altro, approfondisce la figura della cooperativa di comunità e dell’impresa di comunità, rimarcandone la valenza comunitaria e partecipativa.
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Foto di copertina: Ashim Di Silva su Unsplash
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