I presupposti della legittimazione ad agire: una questione aperta

La sentenza TAR Veneto, Sez. II, 08 aprile 2021, n. 463, conferma che la questione della legittimazione processuale delle associazioni ambientaliste è tuttora aperta e che la giurisprudenza amministrativa non è sempre univoca e coerente nell’interpretare i presupposti necessari della legitimatio ad causam ch’essa stessa, negli anni, ha fissato.

Le associazioni ricorrenti

Nella sentenza in commento il TAR Veneto, adìto da due associazioni ambientaliste (il Comitato Ambientalista Altro Lido – C.A.A.L. e Odv Wwf Venezia e Territorio), ha riconosciuto la legittimazione a ricorrere solo della prima, richiamando a sostegno delle proprie conclusioni la consolidata giurisprudenza amministrativa, una sua precedente decisione resa a proposito della medesima associazione (TAR Veneto, Sez. II, 1° febbraio 2019, n. 140), nonché la documentazione versata in atti dal C.A.A.L.
Quanto alla seconda associazione, Odv Wwf Venezia e Territorio, il TAR Veneto ha ritenuto che per essa non vi fosse «sufficiente prova in atti dei requisiti di legittimazione attiva». Più specificamente, il TAR Veneto ha rilevato che dal suo Statuto l’associazione risultava istituita solo pochi mesi prima della proposizione del ricorso e non figuravano, nel medesimo Statuto, previsioni idonee a dimostrare l’avvenuta successione dell’associazione ricorrente nelle situazioni giuridiche soggettive e nei rapporti giuridici di cui erano titolari altre associazioni, ch’essa aveva menzionato in memoria e per le quali era stata data prova del perseguimento, in modo non occasionale, di obiettivi di tutela ambientale.

Gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa e il c.d. “doppio binario”

È noto che la legittimazione a ricorrere innanzi il Giudice amministrativo delle associazioni ambientaliste iscritte nell’elenco di cui all’art. 13 della legge n. 349 del 1986 trova la sua fonte direttamente nella legge (art. 18, comma 5, a tenor del quale «Le associazioni individuate in base all’articolo 13 della presente legge possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi»), e non abbisogna quindi di alcuna verifica da parte del Giudice. Sul punto, quindi, nulla quaestio.
Per le associazioni ambientaliste non iscritte in tale elenco, invece, la legittimazione a ricorrere è verificata caso per caso sulla base di requisiti elaborati in via pretoria.
Trattasi del c.d. criterio del “doppio binario”, in forza del quale – come puntualmente ricordato, ex multis, dall’Adunanza Plenaria n. 6 del 2020 – anche le associazioni non iscritte nell’elenco possono essere ammesse all’esercizio dell’azione, previa verifica della loro concreta rappresentatività, da accertarsi «in ciascuno dei casi concreti con riguardo alla sussistenza di tre presupposti: gli organismi devono perseguire statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale, devono possedere un adeguato grado di rappresentatività e stabilità e devono avere un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso» (ex plurimis, Cons. Stato., IV, 16.2.2010, n. 885).

La lettura estensiva del requisito della rappresentatività…

La verifica effettuata dal TAR Veneto nella sentenza in commento rispetto al requisito della “rappresentatività” si pone nel solco della consolidata giurisprudenza amministrativa.
Il TAR, infatti, specifica qui che la rappresentatività, «non deve essere riferita solo al dato numerico dei singoli soci» e valorizza, in quest’ottica, anche indici di rappresentatività – per così dire – indiretta o derivata. Per esempio, il fatto che l’associazione sia nata dal coordinamento di altre associazioni ambientaliste e che da Statuto persegua la finalità di coordinamento tra quelle e i loro delegati.
Resta fermo, però, che anche la rappresentatività “indiretta” dev’essere provata in giudizio e anzi, stando alle statuizioni del TAR Veneto, più essa è mediata, più è elevato il grado di specificità e completezza del supporto probatorio richiesto a sostegno.
Proprio in applicazione di tale canone, del resto, il TAR Veneto ha escluso la legittimazione processuale dell’Odv Wwf Venezia e Territorio e riconosciuto, invece, sussistente quella del C.A.A.L.

… e quella restrittiva del requisito della stabilità

Quanto al requisito della stabilità, invece, la pronuncia in commento assume un approccio più restrittivo.
Quanto alla Odv Wwf Venezia e Territorio, infatti, la sentenza segnala ch’essa è stata istituita in data 11 gennaio 2020 (solo qualche mese prima del deposito del ricorso introduttivo del giudizio, che risulta avvenuto in data 30 luglio 2020), così lasciando intendere che la stabilità dipenderebbe dalla più o meno recente costituzione del raggruppamento.
Sul punto il Consiglio di Stato, nella sent. n. 7850 del 2020, invece, sembrava aver sposato una prospettiva diversa, giacché ha ritenuto legittimata a ricorrere un’associazione costituita solo qualche mese prima della proposizione del ricorso, osservando che «se l’elemento temporale fosse dirimente si impedirebbe in modo irragionevolmente discriminatorio a formazioni sociali di nuova costituzione […] di accedere agli strumenti che l’ordinamento mette a disposizione per la tutela di situazioni giuridiche protette, in violazione dei principi espressi dagli artt. 2, 3 e 39 Cost.».
Allo stesso tempo, secondo il Consiglio di Stato, attribuire all’elemento temporale – ossia alla più o meno recente costituzione – una funzione di discrimine «introdurrebbe un indebito elemento discrezionale se non arbitrario la cui delimitazione – in mesi? in giorni? in anni? – o valutazione non è, del resto, in alcun modo dalla legge considerata né, quindi, attribuita a qualsivoglia organismo».
I suddetti rilievi del Consiglio di Stato appaiono senz’altro condivisibili. Nondimeno, anche la scelta del TAR Veneto di valorizzare, ai fini della verifica della stabilità dell’associazione, l’elemento della più o meno recente costituzione non appare in sé manifestamente arbitraria o palesemente irragionevole, specie ove considerato in combinato disposto con l’assenza di adeguata rappresentatività (o della prova in giudizio di questa).

Valutazione “caso per caso” e (in)certezza del diritto

In assenza di criteri fissati dal legislatore, a ben vedere, qualsiasi elemento è di per sé suscettibile di essere valorizzato dal Giudice Amministrativo in sede di verifica, caso per caso, dei presupposti per la legittimazione a ricorrere.
Finché tale valutazione, effettuata sul caso concreto, si traduce in un ampliamento della platea dei legittimati a ricorrere, il sistema sembra funzionare perfettamente. I problemi sorgono, invece, quando la medesima valutazione conduce – legittimamente e senza violare alcuna norma di diritto positivo – all’esclusione della legittimazione processuale, ad esempio in forza di un’interpretazione particolarmente restrittiva di un certo requisito.
A farne le spese è, sul piano strettamente giuridico, la garanzia di certezza del diritto e di parità di trattamento di tutte le associazioni aventi le medesime caratteristiche. Sul piano pratico, il rischio – conseguente – è quello di accordare o negare tutela, nelle diverse sedi giurisdizionali, al medesimo interesse collettivo.
V’è da chiedersi, dunque, se non sia opportuno un intervento del legislatore che – quantomeno – cristallizzi gli approdi della giurisprudenza amministrativa (e in particolare del Consiglio di Stato) in materia di legittimazione processuale delle associazioni. Ciò ridurrebbe, senza dubbio, il margine di discrezionalità del giudice, ma a tutto vantaggio delle esigenze di certezza del diritto, che in un più ampio bilanciamento sembrano dover necessariamente prevalere sul primo.

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