Finalmente! Parte anche a Roma l’amministrazione condivisa dei beni comuni

In un primo commento a caldo abbiamo detto che tenendo conto di tutti i passaggi subìti dal testo originario, tenendo conto inoltre che ci sono voluti otto anni di riunioni, discussioni e tanta pazienza per ottenerne l’approvazione da parte del comune di Roma, tenendo conto di tutti questi e di molti altri fattori, complessivamente, dicevamo, il nuovo Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni di Roma Capitale è un buon testo normativo (in fondo all’articolo trovate il testo integrale).
Ma era solo un commento a prima lettura, che va approfondito non tanto per soddisfare il gusto del giurista nell’esegesi delle norme, quanto per facilitarne l’applicazione da parte dei cittadini e dell’amministrazione comunale. Tutto ciò che si dirà nelle pagine seguenti sarà quindi scritto avendo in mente soprattutto il punto di vista dei cittadini con cui da anni lavoriamo nei quartieri di Roma, che sicuramente nelle prossime settimane vorranno usare il Regolamento per stipulare patti di collaborazione. Ma conoscendo il modo di funzionare delle amministrazioni pubbliche cercheremo anche di chiarire alcuni aspetti di questo nuovo testo normativo che potrebbero creare problemi agli uffici in fase applicativa.
Alcuni profili più innovativi di questo testo, quelli che più lo caratterizzano rispetto ai regolamenti approvati da altre città, li abbiamo già messi in evidenza in un editoriale a novembre, subito dopo l’approvazione in Giunta. Qui approfondiremo soltanto quegli aspetti che fino all’ultimo sono stati oggetto di discussione in sede politica, riservandoci eventualmente di tornare sul tema con nuovi commenti più avanti, man mano che la sua applicazione metterà in evidenza nuove problematiche.
Naturalmente, come sempre, Labsus è a disposizione di chi vuole applicare l’amministrazione condivisa. E dunque se qualcuno, cittadino o funzionario, vorrà dei chiarimenti riguardanti l’applicazione di questo Regolamento potrà scrivere a questo account (contatti@labsus.net) e, nei limiti delle nostre possibilità e competenze, riceverà una risposta in tempi brevi.

Un testo stratificato negli anni

Innanzitutto va chiarito che questo Regolamento è un testo stratificato, risultato di tanti interventi diversi, di soggetti diversi, con obiettivi diversi. Il punto di partenza originario è stata, otto anni fa, la bozza di Regolamento che Labsus aveva redatto nella primavera 2015 insieme con alcuni funzionari capitolini in un gruppo di lavoro voluto dalla Giunta stessa (Storia del Regolamento per i beni comuni a Roma. Prima puntata). Caduta la Giunta Marino quella bozza, rivista e aggiornata da Labsus, nell’aprile 2018 fu presentata in Campidoglio, sotto forma di proposta di delibera di iniziativa popolare, dalla Coalizione per i beni comuni, un raggruppamento informale di associazioni il cui obiettivo era l’approvazione anche a Roma del modello dell’amministrazione condivisa dei beni comuni. Ma dopo cinque anni di defatiganti discussioni nelle commissioni consiliari la proposta di delibera di iniziativa popolare nel gennaio 2021 fu bocciata in Aula dalla maggioranza che all’epoca amministrava Roma (Storia del Regolamento per i beni comuni a Roma. Seconda puntata).
Un anno dopo, nel gennaio 2022, il testo di quella proposta fu ripreso dall’Assessore Catarci e divenne la base per il lavoro che una dirigente molto brava dell’Assessorato alla partecipazione e Labsus (a titolo volontario) svolsero per mesi, redigendo una bozza che sia prima, sia dopo l’estate 2022 fu sottoposta dall’Assessore alle associazioni dei cittadini in vari incontri da cui derivarono alcune prime modifiche al testo.
Il 24 novembre 2022 il testo del Regolamento fu approvato dalla Giunta Capitolina e quindi iniziò il suo iter procedurale, durante il quale fu ulteriormente modificato accogliendo le osservazioni dei Municipi e delle Commissioni consiliari. Infine, dopo un ulteriore passaggio in Giunta nell’aprile 2023, il Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni di Roma Capitale è finalmente approdato in Aula il 23 maggio 2023 ed in quella data è stato approvato con una maggioranza di voti più ampia di quella che sostiene la Giunta Gualtieri, subendo però ulteriori modifiche.

I soggetti, le modifiche e gli interessi

Da questa ricostruzione emergono con chiarezza i vari soggetti che, in maniera più o meno significativa, hanno contribuito al testo finale del Regolamento. Labsus, naturalmente, poi le associazioni dei cittadini, poi l’amministrazione capitolina sia a livello centrale, sia municipale e infine, con un ruolo determinante, la politica, intesa come partiti e come consiglieri comunali e municipali. Ma ognuno di questi soggetti era portatore di interessi e punti di vista diversi.
Per quanto riguarda Labsus, avendo un’esperienza pluriennale in materia ed essendo portatori del punto di vista dei cittadini attivi, nel corso della redazione del Regolamento abbiamo cercato da un lato di rendere il Regolamento di Roma il più aggiornato possibile sulla base delle esperienze di altre città che noi abbiamo seguito in questi anni; dall’altro, non sempre riuscendoci, abbiamo cercato di semplificare il più possibile le procedure per la stipula dei patti di collaborazione, cercando di eliminare passaggi, controlli, pareri, etc. che a nostro avviso costituivano solo inutili aggravi burocratici. Le osservazioni delle associazioni dei cittadini sono state invece comprensibilmente meno tecniche e più nel merito del rapporto con l’amministrazione, per esempio sul tema dell’assicurazione per i cittadini attivi.
L’amministrazione capitolina, nelle sue varie articolazioni, con i suoi interventi di modifica al testo ha mirato spesso (non sempre) a moltiplicare gli adempimenti volti a rassicurare i dirigenti ed i funzionari nei confronti di un modello di amministrazione considerato a ragione radicalmente innovativo. E dunque, tanto per fare un esempio, l’art. 7, comma 7 prevede che il termine massimo per arrivare alla sottoscrizione di un patto ordinario è di 90 (novanta) giorni! E’ vero che si tratta di un termine massimo e che probabilmente con il tempo gli uffici (soprattutto quelli municipali) impareranno a gestire le procedure che riguardano i patti ordinari in tempi più brevi… ma un termine di tre mesi si spiega, oltre che ovviamente con la complessità dell’amministrazione di Roma, soprattutto con il bisogno di rassicurare la burocrazia capitolina, che non avendo esperienza nel maneggiare i nuovi strumenti dell’amministrazione condivisa vuole prendersi tutto il tempo per farlo con calma.

Cittadini attivi in attesa per trenta giorni

La politica, infine, è intervenuta con decisione soprattutto nelle ultime settimane, se non addirittura nelle ultime ore durante la discussione in Aula. In alcuni casi il risultato è stato positivo, in altri invece si sono introdotte disposizioni che aggravano inutilmente le procedure per la sottoscrizione dei patti di collaborazione.
Un esempio è l’emendamento all’art. 7, comma 3, che dispone che “Le proposte di collaborazione ritenute ammissibili (dagli uffici n.d.r.) sono trasmesse” non soltanto agli “Assessorati di riferimento”, ma anche “alle Commissioni Capitoline e Municipali competenti che, entro trenta giorni, possono esprimere osservazioni di rilievo”. Se, come noi speriamo, nei prossimi anni l’uso dei patti si diffonderà massicciamente in tutta la città, il risultato di questa disposizione sarà un ingorgo burocratico, con decine di proposte di patti di collaborazione inviate agli Assessorati ed alle Commissioni, che nessuno ovviamente avrà il tempo di esaminare.
Per fortuna la formulazione della norma è tale (“entro trenta giorni possono esprimere osservazioni”) da far ritenere che in caso di mancata risposta si applichi l’istituto del silenzio-assenso (come previsto al comma 4 del medesimo art. 7 per una fattispecie simile), quindi in sostanza è probabile che le proposte di patti di collaborazione ritenute ammissibili dagli uffici saranno per così dire “sospese” per trenta giorni in attesa che scada il termine e la proposta possa riprendere il suo iter ed essere finalmente sottoscritta.
Alla fine questa disposizione, motivata probabilmente dalla volontà della politica di controllare i patti di collaborazione (ma lo si poteva fare meglio con periodiche relazioni degli uffici sull’utilizzo dei patti, da pubblicare sul sito del Comune e quindi a disposizione di tutti) finirà per far perdere inutilmente un mese ai cittadini attivi che vorrebbero potersi prendere cura di un bene comune del proprio territorio, mortificandone le energie e la voglia di fare.
Colpisce il fatto che nel formulare questa disposizione, in sé perfettamente legittima in quanto espressione di una volontà della politica di seguire l’iter dei patti, non si sia tenuto conto dell’effetto che essa avrebbe avuto sui sottoscrittori dei patti, tenendo i cittadini, già pronti ad intervenire, fermi per trenta giorni in attesa di un parere che quasi certamente non arriverà mai. A dimostrazione che l’amministrazione condivisa, essendo fondata su un paradigma nuovo, richiede a tutti, dalla politica all’amministrazione ai cittadini, un cambiamento radicale di prospettiva.

Le imprese possono partecipare ai patti insieme con gli altri cittadini

Una modifica positiva introdotta in Aula ha riguardato invece le imprese, che una modifica poco lungimirante (per usare un eufemismo…) proposta durante l’iter della bozza nei municipi aveva escluso potessero essere considerate cittadini attivi. Secondo la nuova definizione sono infatti cittadini attivi: “tutti i soggetti, singoli, associati o comunque riuniti in formazioni, comprese quelle informali, anche di natura imprenditoriale purché nella dimensione della responsabilità sociale e non nell’attività di profitto, che si attivino, per periodi di tempo anche limitati, per svolgere attività di cura e rigenerazione dei beni comuni nell’interesse generale della comunità” (art. 2, comma 1, lett. c).
La nuova formulazione descrive perfettamente il ruolo delle imprese nei patti di collaborazione. Esse partecipano infatti ai patti insieme con gli altri cittadini non per realizzare un profitto, bensì nell’ambito della loro responsabilità sociale, esercitando una sorta di “cittadinanza attiva di impresa” grazie alla quale, così come tutti gli altri cittadini, mettono a disposizione risorse proprie nell’interesse generale.
Con la differenza sostanziale (che rendeva l’esclusione delle imprese dalla cittadinanza attiva un errore grave, che avrebbe notevolmente limitato la cura dei beni comuni a Roma) che le risorse messe a disposizione dalle imprese sono in parte uguali a quelle degli abitanti dei quartieri (tempo, esperienze, idee, relazioni, conoscenza del territorio, etc.), in parte invece sono uniche. Un’impresa, anche piccola, può infatti mettere a disposizione per la cura di un bene comune mezzi, strumenti, personale esperto, competenze professionali, capacità organizzative e molte altre risorse potenzialmente preziose nella cura di beni quali aree verdi, spazi pubblici, beni culturali, scuole e altri simili a questi.
La nuova formulazione rende esplicito qualcosa che chi conosce il funzionamento dell’amministrazione condivisa sa essere ovvio, cioè che le imprese che partecipano ai patti di collaborazione non lo fanno per profitto, ma appunto solo per responsabilità sociale. E’ ovvio, perché quando stipulano i patti i cittadini attivi, che siano singoli, associati o imprese, non chiedono all’amministrazione l’erogazione di risorse pubbliche, ma al contrario portano nuove e preziose risorse che, insieme con quelle dell’amministrazione, servono a risolvere in maniera spesso innovativa i problemi di una comunità.
Non c’è circolazione di denaro pubblico nei patti, tant’è che l’art. 11, comma 2 del Regolamento dispone esplicitamente che “Nell’ambito dei patti di collaborazione, l’amministrazione non può in alcun modo destinare contributi in denaro a favore delle cittadine e dei cittadini attivi”. E questo vale per tutti, anche per le imprese.
Pertanto, così come i cittadini traggono vantaggi pratici dalla partecipazione ai patti in termini per esempio di miglioramento della qualità dell’ambiente urbano, di rafforzamento dei legami di comunità, di senso di appartenenza e di contrasto alla solitudine, allo stesso modo anche le imprese dalla partecipazione ai patti possono eventualmente trarre benefici in termini di immagine, di radicamento nel territorio o di riconoscimento del loro ruolo sociale, ma certamente non possono trarre un profitto.

I patti si applicano a tutti i beni comuni materiali e immateriali

L’art. 10, comma 1, si colloca anch’esso per la sua prima parte fra le previsioni volte principalmente a rassicurare gli uffici, perché non fa altro che riaffermare princìpi generali consolidati, che non sarebbe nemmeno necessario citare in un regolamento comunale. E dunque dopo un’affermazione iniziale di carattere generale e di grande importanza teorica e pratica con cui si riconosce la valenza onnicomprensiva dei patti di collaborazione, che si applicano a tutte “Le azioni e gli interventi per la cura, la rigenerazione e la gestione condivisa di beni comuni materiali ed immateriali, anche di carattere occasionale”, subito dopo ci si preoccupa di limitare la portata di tale disposizione ponendo tre condizioni, di cui le prime due del tutto scontate.
In primo luogo, si ricorda che i patti si applicano a tutti i beni comuni, materiali e immateriali “salvo ogni altra destinazione del bene decisa dall’amministrazione”. E’ ovvio che l’amministrazione, nell’esercizio del suo potere discrezionale, possa decidere altre destinazioni per i propri beni, utilizzando strumenti diversi dai patti!
In secondo luogo, si aggiunge che rimane “ferma la facoltà di recesso dal patto per sopraggiunti motivi di interesse pubblico”. Anche questa è una precisazione pleonastica, perché essendo i patti di collaborazione inquadrati fra gli accordi sostitutivi del provvedimento ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990 e successive modificazioni, il comma 4 del medesimo articolo già prevede che: “Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente dall’accordo….”. Nel caso dei patti di collaborazione speriamo però che la facoltà di recesso non sia mai utilizzata oppure lo sia molto raramente, perché i patti sono atti amministrativi fondati su princìpi quali la fiducia reciproca, la collaborazione, la trasparenza e così via. Se l’amministrazione recede unilateralmente da un patto è come se venisse meno a questi princìpi. E comunque, ovviamente, se lo fa deve rendere pubblici e dettagliare i motivi di pubblico interesse che impediscono una composizione amichevole delle difficoltà, secondo quanto previsto dall’art. 22 del Regolamento sugli strumenti di conciliazione, rendendo inevitabile il recesso.

Due modelli complementari di amministrazione

Infine, l’art. 10, comma 1, prevede un’ulteriore condizione all’uso dei patti, cioè che “… il patto di collaborazione non sia in contrasto con il Regolamento per la gestione dei beni indisponibili e con ogni altro regolamento vigente in materia di gestione del patrimonio comunale. In particolare, sono esclusi dai patti di collaborazione di cui al presente regolamento quei beni che il Dipartimento Patrimonio, sulla base di quanto stabilito con Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 104/2022, intende dare in concessione, mettere a bando o destinare alla co-progettazione”.
Questa ultima condizione è specificamente legata alla realtà romana, che vede la presenza di due regolamenti approvati a distanza di pochi mesi l’uno dall’altro aventi entrambi ad oggetto, ma con strumenti molto diversi fra loro, la gestione dei beni immobili di proprietà del Comune di Roma.
La presenza nella stessa amministrazione comunale di due regolamenti che disciplinano gli stessi beni, fondati l’uno (delibera n. 104/2022) sul tradizionale paradigma bipolare, l’altro (delibera n. 102/2023) sul nuovo paradigma sussidiario, è la dimostrazione pratica della convivenza, ormai consolidata, nel nostro sistema amministrativo di due modelli fra loro complementari di amministrazione. Da un lato il modello novecentesco, di cui è appunto espressione il “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale” (delibera n. 104/2022), fondato su uno strumento tradizionale come le concessioni; dall’altro il modello dell’amministrazione condivisa, di cui è espressione il “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (delibera n. 102/2023), fondato sul principio di sussidiarietà e su uno strumento innovativo come i patti di collaborazione.

Concessioni e patti per la gestione degli immobili

I due modelli ed i rispettivi strumenti applicativi non sono in contrasto fra loro, bensì complementari. Lo dimostra la previsione dell’art. 8 del “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale”, il quale dispone che, una volta assegnati gli immobili alle strutture capitoline ai sensi dell’art. 7, la struttura capitolina consegnataria può: a) dare in concessione a terzi i beni consegnati, assumendo il ruolo di concedente; b) metterli a disposizione degli enti del terzo settore che partecipano ai procedimenti di co-progettazione, secondo quanto previsto dall’articolo 30; c) concludere dei patti di collaborazione, secondo quanto previsto dall’articolo 32. L’ipotesi a) rientra nel modello tradizionale, mentre le ipotesi b) e c) rientrano entrambe all’interno del modello dell’amministrazione condivisa, così come affermato dalla Corte Costituzionale nella famosa sentenza n. 131/2020.
Se le strutture consegnatarie (per es. Municipi o scuole) possono scegliere fra l’uso della concessione o dei patti, tanto più potrà farlo il Dipartimento Patrimonio. E dunque la previsione dell’art. 10, comma 1, che esclude dai patti di collaborazione “quei beni che il Dipartimento Patrimonio…. intende dare in concessione, mettere a bando o destinare alla co-progettazione” non fa altro che rendere esplicita questa possibilità di scelta, in quanto è evidente che se il Dipartimento Patrimonio decide di dare un bene immobile in concessione, oppure di metterlo a bando oppure ancora destinare alla co-progettazione con gli enti del Terzo Settore, quel bene non potrà essere gestito con un patto di collaborazione.
E’ altrettanto evidente, proprio per la complementarietà fra il modello tradizionale e l’amministrazione condivisa, che qualora il Dipartimento Patrimonio o le strutture consegnatarie decidessero di utilizzare le concessioni per la gestione di un bene immobile la normativa di riferimento non potrà che essere il “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale” (delibera n. 104/2022), mentre qualora decidessero di utilizzare i patti di collaborazione la normativa di riferimento non potrà che essere il “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (delibera n. 102/2023).

Un articolo da solo non basta

E’ vero infatti che la delibera n. 104/2022 contiene un articolo riguardante i patti di collaborazione, l’art. 32, che a sua volta riprende l’art. 11 del “Regolamento capitolino del verde pubblico e privato e del paesaggio urbano di Roma Capitale” (delibera n. 17/2021), ora abrogato dal “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (art. 24). Ma questo articolo non è sufficiente, da solo, per gestire con i patti di collaborazione gli immobili del Comune di Roma.
Il Tit. V della delibera n. 104/2022, intitolato Amministrazione condivisa dei beni immobili di Roma Capitale, contiene un unico articolo, appunto l’art. 32, che ne rappresenta l’intero contenuto normativo. In pratica, su 44 articoli della delibera n. 104/2022 tutti dedicati alle concessioni, solo uno prevede che l’assegnazione e la gestione dei beni immobili di Roma possano essere disciplinate con i patti di collaborazione.
Dal punto di vista della tecnica legislativa questo unico articolo sui patti di collaborazione inserito fra altri articoli tutti dedicati alle concessioni sembra un po’ un corpo estraneo. Ma, al di là di ogni altra considerazione, il motivo per cui qualora le strutture consegnatarie decidessero di utilizzare i patti complessi per la gestione dei beni immobili loro assegnati dovrebbero far riferimento al “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” e non all’art. 32 è molto semplice.
Questa disposizione, da sola, non è in grado di “reggere”, per così dire, patti complessi come saranno quelli riguardanti l’assegnazione e la gestione di beni immobili. Labsus ha riscontrato difficoltà nei mesi scorsi nell’applicazione dell’art. 11 del Regolamento del verde che, in fondo, disciplina patti ordinari riguardanti piccole aree verdi, quindi patti relativamente semplici sia da co-progettare, sia da realizzare. E’ facile prevedere che ancora maggiori sarebbero le difficoltà qualora si trattasse di co-progettare sulla base del solo art. 32 patti complessi per l’assegnazione e la gestione di beni immobili di Roma.
Non è un caso del resto se le esperienze di utilizzo dei patti per la gestione di immobili sono ancora molto poche, in tutta Italia. E si tratta comunque pur sempre di patti co-progettati e realizzati utilizzando tutta la gamma degli strumenti previsti dai Regolamenti per l’amministrazione condivisa, quindi “sostenuti” da un contesto normativo coerente ed omogeneo, non da un unico articolo.

Foto di copertina: Rainhard Wiesinger su Pixabay

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ALLEGATI (1):

Deliberazione Assemblea Capitolina n. 102-2023