I beni culturali tra sussidiarietà orizzontale e trasparenza

La sentenza del Tar Lazio, sezione seconda quater, del 28 dicembre 2023, n. 19889 offre alcuni spunti di riflessione in merito alla correlazione tra principio di sussidiarietà orizzontale, trasparenza e accesso civico generalizzato, limitandone l’applicazione nel settore dei beni culturali appartenenti a privati.

La vicenda giudiziaria

La controversia riguarda la richiesta di accesso civico generalizzato effettuata da un giornalista RAI nei confronti del Ministero della cultura e delle competenti Soprintendenze in relazione a documenti attinenti ad opere d’arte dichiarate di interesse culturale appartenenti a proprietari privati. Nel corso del procedimento, questi ultimi hanno presentato opposizione ritenendo la richiesta lesiva della propria riservatezza, volta soltanto ad utilizzare i dati a fini commerciali in un programma televisivo e, dunque, irrilevante per la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa, finalità dell’accesso civico generalizzato. L’Amministrazione ha comunque accolto la richiesta di accesso evidenziando la prevalenza dell’esigenza di trasparenza rispetto al presunto pregiudizio relativo all’ostensione dei documenti data la possibilità di oscuramento dei nominativi dei proprietari nonché la rilevanza del diritto di cronaca. A seguito del ricorso proposto dagli stessi proprietari, il Tar ha ritenuto che i documenti non potessero essere oggetto di accesso civico generalizzato.

La motivazione della decisione

Il giudice amministrativo nella decisione individua una correlazione tra l’istituto dell’accesso civico generalizzato, la sussidiarietà orizzontale e la “materia” della tutela e valorizzazione dei beni culturali, escludendo la sussistenza dei presupposti per l’ostensione dei documenti sulla base delle seguenti ragioni.
Innanzitutto, la disciplina del Codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 17, comma 6 d. lgs. n. 42/2004) prevede limiti di accesso alle informazioni riguardanti i proprietari dei beni – ad esempio il nominativo, il luogo nel quale si trova l’opera – indicando che la consultazione dei relativi dati deve garantire la sicurezza delle opere e la tutela della riservatezza. Pertanto, l’accesso civico generalizzato non può “aggirare” tali condizioni della normativa speciale ai sensi dell’art. 5-bis, comma 3, d. lgs. n. 33/2013, che prevede l’esclusione dell’accesso nelle ipotesi in cui sussistono «divieti di divulgazione previsti dalla legge».
Inoltre, l’istanza in oggetto riguarda principalmente l’aspetto «soggettivo» relativo ai dati dei proprietari più che l’aspetto «oggettivo» relativo alla corretta tutela del bene culturale da parte dell’Amministrazione che avrebbe, invece, giustificato l’ostensione dei documenti. In effetti, anche se non è richiesta una motivazione per l’accesso civico generalizzato, è comunque necessaria la sussistenza “a monte” di un interesse pubblico alla conoscenza volto a valutare la correttezza nell’esercizio di pubblici poteri nell’ottica della trasparenza e della democraticità, nella specie non riscontrabile.

La correlazione tra sussidiarietà orizzontale e trasparenza

La pronuncia desta interesse poiché delinea le finalità dell’accesso civico generalizzato correlandole strettamente al principio di sussidiarietà orizzontale. Secondo il giudice, l’istituto è informato ai superiori e fondamentali principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e di «partecipazione diffusa dei cittadini alla gestione della “cosa pubblica”», non solo ai sensi degli artt. 1, 2 e 97 della Cost. ma anche in base al principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118 Cost. In altre parole, l’accesso civico è volto a consentire agli interessati non soltanto l’accesso ai documenti, ma soprattutto una partecipazione effettiva nell’adozione di scelte di interesse pubblico con riflessi sull’azione dei cittadini e dell’amministrazione.
Dal lato dei cittadini, viene in luce una stretta correlazione tra accesso e partecipazione che consente ai singoli di agire attivamente per l’interesse collettivo. Del resto, soltanto una adeguata conoscenza delle informazioni detenute dalla pubblica amministrazione consente una partecipazione consapevole degli interessati alla vita pubblica e garantisce «la necessaria democraticità del processo continuo di informazione e formazione dell’opinione pubblica». Ciò anche alla luce dell’art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e dell’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – richiamate nella pronuncia – che annoverano tra i diritti fondamentali quello di accesso alle informazioni.
Dal lato dell’amministrazione, alla luce del principio di sussidiarietà orizzontale, emerge la necessità di favorire l’iniziativa autonoma dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale a partire dalla messa a disposizione di documenti utili.
Dalla sentenza si evince, dunque, come l’accesso civico generalizzato sia strettamente correlato al modello della cittadinanza attiva permettendo una partecipazione di cittadini adeguatamente informati e una facilitazione da parte dell’amministrazione pubblica che favorisce le iniziative anche mediante la riduzione delle asimmetrie informative.

Le gradazioni della sussidiarietà orizzontale nel settore dei beni culturali

La pronuncia si sofferma poi sull’applicazione dell’accesso civico generalizzato nel settore dei beni culturali, che trova la propria regolamentazione ad hoc nel Codice dei beni culturali e del paesaggio e si correla ad un’applicazione “per gradi” del principio di sussidiarietà orizzontale.
In termini generali la disciplina di settore ammette l’applicabilità dell’accesso civico generalizzato in relazione a documenti attinenti ai beni culturali, poiché, da un lato, si consente agli interessati di verificare la correttezza dell’operato pubblico nella tutela di detti beni; dall’altro lato, è inammissibile in relazione alla trasparenza escludere «interi ambiti di materia». Di conseguenza, l’esigenza di consentire ai cittadini la partecipazione alle decisioni della collettività mediante l’accesso trova nel settore dei beni culturali una generale applicazione nel rispetto pieno della sussidiarietà orizzontale.
Diverso è il caso di beni di interesse culturale appartenenti a soggetti privati che presentano un limite all’applicazione dell’accesso necessario per la tutela della riservatezza dei proprietari e per la difesa stessa dei beni. Si tratta, in effetti, di beni culturali con un regime peculiare poiché, pur essendo di interesse pubblico e di appartenenza valoriale alla comunità, rientrano nella proprietà privata. In questo caso, la disciplina dei beni culturali implica la necessità di un adeguato bilanciamento tra accesso da un lato e riservatezza dall’altro lato limitando anche l’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale. In effetti, i cittadini che intendono partecipare alla tutela del bene possono conoscerne soltanto gli aspetti oggettivi senza sapere i nominativi dei proprietari, per evitare di ledere la loro privacy.
In conclusione, nel settore dei beni culturali gli interessati possono contribuire mediante l’accesso alla verifica sulla adeguata tutela delle opere ma con ambiti di intervento diversi a seconda della titolarità pubblica o privata, determinando diverse gradazioni nell’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale.

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Immagine di copertina: Paulina Milde-Jachowska