La sentenza
Oggetto della controversia in esame è un Piano Integrato di Intervento (P.I.I.) finalizzato a riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio e ambientale del Comune interessato.
La questione pregiudiziale nasce in primo grado d’appello col ricorso presentato dall’Associazione Legambiente Onlus che, dinanzi al giudice lombardo, impugnava l’approvazione definitiva del P.I.I. – e gli annessi atti di tipo pianificatorio e autorizzatorio – deducendone l’illegittimità sotto plurimi profili.
In particolare, veniva contestata la scelta, operata dal Comune attraverso l’approvazione del Programma Integrato, di consentire la realizzazione, nei pressi di un Parco agricolo e su una superficie di circa 27.000 mq sino ad allora destinati ad attività agricola, di un nuovo insediamento prevalentemente residenziale di oltre 42.000 mc. Si lamentava che, per tale via, si pervenisse ad un eccessivo consumo di suolo, peraltro ad elevata valenza ecologica per la stretta vicinanza sia ad ambiti di tutela e valorizzazione paesistica, che a territori agricoli di cintura metropolitana protetti dalle norme del Parco.
La parte resistente si costituiva in giudizio controdeducendo con distinte memorie ed eccependo, insieme ai controinteressati, il difetto di legittimazione e d’interesse da parte dell’Organizzazione.
Rispetto al caso in epigrafe, il Tar Lombardia, con sentenza del 22 ottobre 2013, n. 2336, riteneva fondate le censure proposte, superando le eccezioni sulla legittimazione processuale dell’associazione ricorrente e sottolineando l’illegittimità dell’operato della pubblica amministrazione in relazione alle erroneità del procedimento adottato, carente dei presupposti di legge.
Ma le statuizioni del tribunale regionale vengono poi contestate in secondo grado d’appello con un ricorso che reitera la correttezza del procedimento impiegato dall’amministrazione nell’attuazione del Piano e la carenza di legittimazione dell’associazione appellata.
Il Consiglio di Stato, con sentenza del 19 febbraio 2015, n. 839, respinge il ricorso sancendone la definitiva infondatezza.
Il commento
La sentenza annotata, per quel che rileva in questa specifica sede, assume un valore di ampia portata in ordine – almeno – a due profili di rilevanza giuridica.
Sulla latitudine del concetto di ‘ambiente’
La portata significativa della pronuncia è, prima di tutto, rinvenibile con riguardo all’ampliamento apportato al concetto di ‘ambiente’ che legittima le associazioni ambientaliste riconosciute ex lege ad impugnare atti amministrativi davanti al giudice.
Secondo un approccio tradizionale, sostenuto in particolare dai tribunali amministrativi regionali, infatti, quella legittimazione processuale intestata alle associazioni ambientaliste e discendente dal combinato disposto degli artt. 18, comma 5 e 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, sarebbe da ritenersi come esclusivamente limitata alla materia ” ambientale ” , intesa in senso decisamente restrittivo. Difetterebbe, dunque, in capo ad esse un interesse differenziato e qualificato ad impugnare atti a rilevanza urbanistica di tipo pianificatorio e/o autorizzatorio.
Un assunto, quello appena esposto, che non è riuscito però ad attecchire in un orientamento giurisprudenziale di stampo più moderno e in rottura con la visione più ‘riduttiva’ di legittimazione processuale per la tutela di interessi ambientali. E’ lo stesso giudice del caso in esame a rimandare, infatti, ad alcune di quelle pronunce giurisprudenziali (CGA Sicilia, 27 settembre 2012, n. 811; Consiglio di Stato, sez. IV, 14 aprile 2011, n. 2329; id, sez. VI, 15 giugno 2010 n. 3744; id., sez. IV, 12 maggio 2009, n. 2908; id., sez. IV, 31 maggio 2007 n. 2849) che hanno tracciato un’evidente parabola interpretativa tesa al riconoscimento di una nozione di protezione ambientale ampiamente articolata che ha condotto alla legittimazione in giudizio delle associazioni ambientaliste non solo, per la tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche per quelli ambientali in senso lato, ossia quelli comprensivi dei temi della conservazione e valorizzazione dell’ambiente latamente inteso, del paesaggio urbano, rurale, naturale nonché dei monumenti e dei centri storici, tutti beni e valori idonei a caratterizzare in modo originale, peculiare ed irripetibile un certo ambito geografico territoriale rispetto ad altri.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza in commento, aderisce cosìalla linea giurisprudenziale di più vasto respiro, legittimando la presenza di una associazione ambientalista in un giudizio contro atti di pianificazione urbanistica.
L’ampia argomentazione elaborata dal giudice trova poi supporto nell’affermazione secondo cui ” il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità […], ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti ” . L’ambiente arriva, pertanto, a costituirsi come oggetto (anche) dell’esercizio di poteri di pianificazione urbanistica e di autorizzazione edilizia e che, specularmente, l’esercizio di predetti poteri non può non tenere conto, a sua volta, del ” valore ambiente ” .
Ebbene, risulta del tutto evidente che la tutela di interessi ambientali riesca a passare anche attraverso l’impugnazione di atti amministrativi generali di valenza urbanistica e di natura pianificatoria o programmatoria, qualora incidenti negativamente su profili correlati all’ambiente.
Sul principio di sussidiarietà orizzontale, ex art. 118, co. 4, Cost.
Finora si è visto, dunque, come la legittimazione delle associazioni ambientaliste ad impugnare atti amministrativi in materia ambientale sia stata progressivamente ritenuta valevole anche in relazione ad atti non solo espressamente inerenti alla materia ambientale, quanto pure per quelli che incidono più in generale sulla qualità della vita in un dato territorio. Ma questa stessa lettura dinamica delle attribuzioni conferite dalle associazioni sembra tuttavia richiedere una precisa legittimazione giuridica che il giudice amministrativo, nella pronuncia in commento, trova nel principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale. La tutela dell’ambiente rientra sìnei compiti costituzionali dello Stato ma, afferma la sentenza, le finalità di protezione dell’ambiente rappresentano, a loro volta, «una delle modalità di applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale recepito dall’art. 118, ultimo comma, Cost. […] ». Ci troviamo, quindi, nell’alveo di una posizione giurisprudenziale chiaramente tesa a fare del principio costituzionale uno strumento di forza espansiva, in grado di ampliare la legittimazione processuale di soggetti volti alla tutela dell’ambiente, e capace di seguire il graduale evolversi della sensibilità sociale in tema di tutela degli interessi diffusi.
Anche in questo caso, quindi, l’impostazione più restrittiva del tema della legittimazione ambientalista viene sconfessata dall’analisi di una giurisprudenza predisposta a recepire il pieno significato di un principio relazionale – quale quello della sussidiarietà orizzontale – che, declinando il rapporto tra amministratori e società civile in termini di ‘condivisione’ e ‘collaborazione’ al precipuo scopo della realizzazione di un interesse generale, consente un più ampio ingresso di questo stesso interesse anche in sede giurisdizionale; con il conseguente ampliamento della legittimazione processuale dei soggetti preposti alla sua tutela.
LEGGI ANCHE:
- Tar Lombardia, Milano, 22 ottobre 2013, n. 2336
- CGA Sicilia, 27 settembre 2012, n. 811
- Cons. St., sez. V, 27 luglio 2011, n. 4502
- Calabria, Catanzaro, 24 giugno 2011, n. 917
ALLEGATI (1):
