A Bologna, nove anni dopo, l’amministrazione condivisa è diventata strutturale

Un’intera newsletter dedicata al nuovo Regolamento sull’amministrazione condivisa di Bologna, perché Bologna non soltanto ha deciso di confermare il proprio ruolo di città all’avanguardia nell’attuazione dell’amministrazione condivisa, ma addirittura rilancia tale ruolo con nuove disposizioni statutarie e regolamentari.
Dal 2014 (anno di presentazione del primo Regolamento sull’amministrazione condivisa) ad oggi sono stati sottoscritti a Bologna oltre 1000 patti di collaborazione, rendendola la città italiana che ha di gran lunga la maggiore esperienza in materia di collaborazione fra cittadini e amministrazione per lo svolgimento di attività di interesse generale. Ovvero, detto in altri termini, in materia di attuazione del principio costituzionale di sussidiarietà (art. 118, ultimo comma Costituzione: “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”).
Per questo consideriamo estremamente significativo il fatto che il Comune di Bologna, dopo otto intensi anni di utilizzo del modello dell’amministrazione condivisa, evidentemente soddisfatto dei risultati, abbia deciso non solo di aggiornare ed ampliare la normativa regolamentare in materia, ma addirittura di introdurre l’amministrazione condivisa nel proprio Statuto.

L’amministrazione condivisa nello Statuto

Dispone infatti il nuovo art. 4 bis dello Statuto, intitolato Cittadinanza attiva e sussidiarietà, che:

“Il Comune in attuazione del principio programmatico di sussidiarietà orizzontale attua il metodo dell’amministrazione condivisa e ne disciplina con apposito regolamento soggetti, processi e forme di sostegno.
Il Comune pertanto valorizza e coinvolge attivamente nei processi della programmazione e della progettazione gli Enti del Terzo settore, le libere forme associative, le Case di Quartiere e tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro.
Attraverso il metodo dell’amministrazione condivisa il Comune attiva connessioni tra i soggetti civici e le risorse attive sul territorio per la costruzione di attività di interesse generale complementari e sussidiarie a quella dell’Amministrazione e di interventi di cura e di rigenerazione dei beni comuni urbani, intesi quale concreta manifestazione della partecipazione alla vita della comunità.
Il Consiglio in sede di approvazione del bilancio predetermina il complesso delle risorse finanziare volte a promuovere le forme di collaborazione con i soggetti civici e la relativa destinazione secondo gli obiettivi programmatici. Il regolamento di cui al comma 1 predetermina i criteri e le procedure per la concessione di forme di sostegno ai progetti di amministrazione condivisa.
Annualmente la Giunta presenta alle competenti Commissioni consiliari, nonché rende pubblico, nelle forme più adeguate ad una diffusa informazione, l’elenco di tutti i soggetti civici e dei relativi progetti che hanno beneficiato delle concessioni di strutture, beni strumentali, contributi o servizi”.

Questo articolo è di particolare importanza non soltanto perché afferma che il Comune di Bologna vuole attuare il principio costituzionale di sussidiarietà, ma soprattutto perché dice di voler fare ciò usando l’amministrazione condivisa come modello organizzativo. Per la verità al primo comma l’articolo in esame parla di “metodo dell’amministrazione condivisa”, anziché come sarebbe corretto di “modello organizzativo” (perché l’amministrazione condivisa è molto più di un “metodo”).
Ma il concetto è chiaro e la sostanza non cambia. In questo caso, la sostanza sta nel fatto che il Comune di Bologna, dopo otto anni di intensa esperienza, non soltanto riconosce esplicitamente nel proprio Statuto l’amministrazione condivisa come lo strumento attuativo del principio di sussidiarietà (cosa che vent’anni fa non era per nulla scontata), ma come vedremo fra poco ne amplia l’applicazione a tutti i soggetti civici presenti in città.

Tutti i soggetti civici, non solo gli enti del Terzo Settore

Ciò avviene grazie al secondo comma dell’art. 4 bis, che dispone che il Comune di Bologna nell’attuazione dell’amministrazione condivisa “valorizza e coinvolge attivamente … gli Enti del Terzo settore, le libere forme associative, le Case di Quartiere e tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro”.
Questa disposizione è assolutamente coerente con quanto affermato al primo comma del medesimo articolo e ne è la logica conseguenza. Il Comune di Bologna dichiara infatti nel proprio Statuto di voler attuare il principio costituzionale della sussidiarietà e di volerlo fare utilizzando l’amministrazione condivisa, cioè un modello organizzativo generale che si può realizzare con strumenti che variano a seconda dei diversi soggetti con cui il Comune intende costruire relazioni sussidiarie, elencati al secondo comma dell’articolo in esame: “…gli Enti del Terzo settore, le libere forme associative, le Case di Quartiere e tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro”.
Con tutti questi soggetti il Comune di Bologna può instaurare relazioni fondate sul principio di sussidiarietà, utilizzando i vari strumenti messi a disposizione dal modello generale dell’amministrazione condivisa. E dunque, per quanto riguarda gli enti del Terzo Settore iscritti al Registro unico nazionale, il Comune potrà utilizzare le disposizioni di cui agli art. 55 e 56 del Codice del TS. Per quanto riguarda invece “le libere forme associative, le Case di Quartiere e tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro” il Comune potrà instaurare con essi relazioni fondate sul principio di sussidiarietà utilizzando un altro strumento fra quelli messi a disposizione dall’amministrazione condivisa, uno strumento a Bologna ben conosciuto e collaudato, cioè i patti di collaborazione.
Come nota Donato Di Memmo nel suo commento al nuovo Regolamento sull’amministrazione condivisa pubblicato in questa NL “le previsioni del Codice del TS, pur determinando delle prerogative esclusive a favore degli Enti del TS, non comportano la cancellazione di altre possibili interazioni tra l’ente locale e quelli che abbiamo chiamato soggetti civici”.
Una simile cancellazione potrebbe infatti giustificarsi soltanto se si ritenesse che “il canale di amministrazione condivisa” che la sentenza n. 131/2020 della Corte Costituzionale individua come modalità di relazione fra amministrazioni pubbliche ed enti del TS fosse l’unica possibile modalità di attuazione del modello dell’amministrazione condivisa. Ma, come dimostra l’esperienza stessa di Bologna (per non parlare di quella delle altre 281 città che hanno approvato il Regolamento per l’amministrazione condivisa nato nel 2014 proprio a Bologna) l’altro fondamentale strumento per realizzare l’amministrazione condivisa sia con gli enti del TS, sia con tutti gli altri soggetti civici sono i patti di collaborazione, ormai consolidati e diffusi ovunque.

Non c’è bene comune senza una comunità che se ne prende cura

I patti sono tanto più preziosi per le amministrazioni locali come strumento di relazioni sussidiarie in quanto, come dimostrato anche da un’interessante analisi di Sergio Silvotti su Impresa sociale, molti soggetti che attualmente fanno parte del Terzo Settore non possono o non vogliono iscriversi al Registro unico nazionale. Se l’art. 55 del Codice del TS fosse l’unico strumento attraverso cui si realizza l’amministrazione condivisa tutti questi soggetti sarebbero esclusi da qualsiasi possibilità di collaborazione con le amministrazioni locali, costringendo le amministrazioni a privarsi del loro prezioso contributo nell’affrontare i tanti problemi delle comunità locali.
Usando i patti, invece, anche gli enti non iscritti al Registro unico (oltre naturalmente a tutti gli altri soggetti civici citati al secondo comma dell’art. 4 bis) possono collaborare con l’amministrazione nello spirito comunitario messo in luce da Erika Capasso nell’intervista pubblicata in questa NL, quando afferma che “L’importante novità introdotta da questo Regolamento è che attraverso i patti di collaborazione la gestione condivisa di un bene anche da parte di comunità e non solo enti del TS o associazioni formalmente istituite può essere una forma per arginare esternalità negative e abbandono, affidando alla gestione comune e condivisa la cura di un bene comune. Del resto per poter esistere il bene comune, che sia esso fisico o immateriale ha bisogno di un sistema di cura, che è a sua volta determinato dalla presenza di una comunità: non c’è bene comune senza una comunità che se ne prende cura e non c’è comunità capace di cura che non sia parte di un sistema di prossimità, ovvero un insieme di beni comuni che le permettono di esistere. Attorno ad un bene comune nasce una comunità ma serve una comunità per avere un bene comune”.

Il ruolo di impulso, facilitazione e regia del Comune

In questa prospettiva si capisce meglio perché Donato Di Memmo nel suo commento affermi che “Il vero punto di forza del nuovo regolamento è proprio quello di riuscire, esercitando l’autonomia di cui il comune dispone, a delineare un campo d’azione largo in cui l’ente locale possa svolgere un ruolo di impulso, facilitazione e regia nei confronti dei diversi attori civici che, ognuno con le sue prerogative, siano in grado di concorrere alla costruzione di risposte condivise e ben radicate nel tessuto sociale”.
Ma il Comune di Bologna non è solo nello svolgimento di questo ruolo di “impulso, facilitazione e regia”. Esso è infatti affiancato dagli enti del TS che, come spiega Erika Capasso “sono attori strategici che, insieme all’Amministrazione Comunale, con il Patto per l’Amministrazione condivisa e con gli strumenti e l’assetto del nuovo Regolamento si prendono l’impegno di rafforzare e diffondere la partecipazione, la consultazione e la valorizzazione dei cittadini e delle cittadine nelle scelte più importanti o su quelle che li riguardano più da vicino” svolgendo “un ruolo abilitante, aggregante e moltiplicatore rispetto alle risorse ed alle progettualità della comunità” grazie a quella che in un editoriale di qualche anno fa abbiamo definito la natura “bifronte” di tali enti.
Essi infatti, in una prospettiva costituzionale, da un lato quando svolgono attività di interesse generale sono “cittadini associati”, quindi destinatari del sostegno dei soggetti pubblici ai sensi dell’art. 118, ultimo comma. Dall’altro lato però, essendo anch’essi parte della Repubblica in quanto corpi intermedi di fondamentale importanza per la vita della comunità nazionale, spetta anche ad essi, sempre ai sensi dell’art. 118, ultimo comma, il compito di “favorire” le autonome iniziative dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, collaborando con il Comune.
Si delinea così quella che Donato Di Memmo chiama “una filiera coerente e completa della collaborazione”. Al centro c’è il Comune con il suo ruolo di impulso, facilitazione e regia, affiancato dagli enti del TS con un ruolo abilitante, aggregante e moltiplicatore. Insieme con “tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro” (art. 4 bis, 2° comma) partendo dalla programmazione condivisa, questa filiera della collaborazione “porta alla progettazione condivisa e quindi alla realizzazione delle attività con l’affiancamento ed il sostegno del Comune in un contesto caratterizzato da trasparenza, flessibilità, valutazione e rendicontazione” (Di Memmo).

La nuova normalità del Comune di Bologna

Emerge con chiarezza dal quadro delineato sopra come la modifica statutaria e l’approvazione del nuovo Regolamento per l’amministrazione condivisa non siano meri “aggiustamenti” normativi bensì facciano parte di un disegno politico complessivo che il Comune di Bologna sta perseguendo già da anni e che ora viene a compimento.
Quale sia tale disegno lo rende esplicito Erika Capasso quando afferma che “La definizione di un unico Regolamento, forte del nuovo contesto normativo nazionale determinato dalla Riforma del Terzo Settore, delinea il modello dell’Amministrazione condivisa come elemento strutturale nel rapporto tra Comune e cittadini”.
L’amministrazione condivisa, com’è noto, si fonda sulla collaborazione fra cittadini e amministrazione per affrontare insieme i tanti problemi sistemici che affliggono le nostre società. Considerare questo modello organizzativo come “elemento strutturale nel rapporto tra Comune e cittadini” vuol dire considerare strutturale, non episodica o discrezionale, la collaborazione fra amministrazione pubblica e cittadini. In altri termini, mentre tutti gli altri comuni utilizzano normalmente soltanto gli strumenti del Diritto amministrativo tradizionale fondati sul paradigma bipolare e, di tanto in tanto, anche quelli del nuovo Diritto amministrativo fondato sul paradigma sussidiario (in particolare i patti di collaborazione), il Comune di Bologna ha invece deciso che è normale usare sia i provvedimenti amministrativi tradizionali, sia i patti, a seconda degli obiettivi da perseguire e degli interessi da tutelare, grazie ad una visione sistemica dell’amministrazione condivisa.
Questo vuol dire che il Comune di Bologna nello sviluppare la propria azione amministrativa ha il vantaggio, rispetto ad altre amministrazioni, di poter valorizzare appieno le preziosissime risorse di tempo, competenze, esperienze, relazioni, etc. ben presenti e radicate nella società civile bolognese, da sempre famosa per senso civico e spirito di appartenenza. É evidente che non bastano né la decisione politica, né i nuovi strumenti normativi per rendere veramente strutturale l’amministrazione condivisa a Bologna. L’amministrazione ne è ben consapevole e infatti nella sua intervista Erika Capasso riconosce che “Per applicare il Regolamento in maniera completa e profonda sarà necessario superare le resistenze ad un cambiamento così radicale, sia da parte della macchina amministrativa sia da parte del Terzo settore. Le novità introdotte comportano dei cambiamenti radicali in termini metodologici e di approccio”.
Le culture amministrative sono lente a cambiare e nonostante gli oltre 1000 patti di collaborazione sottoscritti dal 2014 ad oggi anche a Bologna c’è ancora tanto lavoro da fare per superare chiusure e resistenze. Ma ci sono tutti i presupposti affinché la sfida nei prossimi anni sia vinta: la decisione politica è chiara, gli strumenti normativi sono lo stato dell’arte in materia, ora si tratta di utilizzarli nel modo migliore.
Però, chi l’avrebbe mai detto, quel sabato 22 febbraio 2014, quando in un’affollatissima sala a Bologna presentammo l’allora nuovo Regolamento sulla collaborazione fra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani, che un giorno l’amministrazione condivisa sarebbe diventata un “elemento strutturale nel rapporto tra Comune e cittadini”?

Foto di copertina di Margherita Caprilli

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