È di recente pubblicazione per «Azienda Pubblica» (n. 1/2023: 57-86), a cura di Maddalena Sanchietti e Andrea Bonomi Savignon dell’Università Tor Vergata di Roma, un articolo che intende approfondire il tema della valutazione partecipativa (VP) della performance pubblica, proponendone lo stato dell’arte nella letteratura scientifica e definendone prospettive evolutive per la futura ricerca.
Perché lo studio
L’interesse è nato da una recente riforma del legislatore (D.Lgs. 74/2017 di modifica del D.Lgs. 150/2009) che, in modo innovativo, ha introdotto tra gli strumenti parte del ciclo di gestione della performance pubblica, cuore del processo pianificatorio e manageriale della PA, il coinvolgimento dei cittadini (“anche in forma associata”: pertanto, non solo le organizzazioni strutturate, ma anche i singoli cittadini) nella valutazione dei risultati di gestione.
Questa è stata poi ben declinata dal Dipartimento della Funzione Pubblica[1] al fine di supportare gli Enti nel ricorso a pratici strumenti in grado di attuarla progressivamente, di anno in anno, e nel coglierne la ratio. Il che significa: favorire una VP che preveda un coinvolgimento effettivo dei cittadini, a tutti gli effetti parte di un processo dialogico “bi-direzionale”, non semplicemente chiamati in veste di customer a fornire il proprio punto di vista sulla soddisfazione di servizi; facendo sì che gli esiti della valutazione possano dispiegare i propri effetti sulla fase pianificatoria. Un processo partecipato e circolare.
Volendo indagare lo stato e la modalità di attuazione della norma in esame sulla VP, come è corretto procedere quando ci si appronta a studiare in modo rigoroso un argomento, si è partiti dalla revisione della letteratura sul tema.
Perché questo articolo
In Italia spesso assistiamo al fenomeno della stratificazione legislativa: il legislatore interviene su una norma già modificata, spesso prima che il precedente intervento abbia dispiegato i propri effetti, al contempo senza darne abrogazione, ma neppure integrandolo, almeno esplicitamente. Il testo legislativo oggetto di esame, successivamente alle innovazioni sulla VP, è stato nuovamente novellato. Le modiche sono state volte, altresì, ad introdurre un nuovo strumento pianificatorio, il PIAO (D.L. 80/2021, convertito con modificazioni dalla L. 113/2021). Preme evidenziare che in questo Piano, chiamato a ricomprendere tutti i principali strumenti di programmazione, è previsto debba essere inserita, altresì, una selezione degli obiettivi di valore pubblico che si intendono raggiungere. Come evidenziato in un documento esplicativo della riforma stessa[2], oggi la programmazione della PA risulta, quindi, orientata verso la creazione di valore pubblico.
La domanda che sorge è, allora, la seguente: che fine farà la VP, atteso che il legislatore nel declinare i contenuti del PIAO non rimanda espressamente alla VP – indica unicamente che questo debba definire le modalità di monitoraggio degli esiti, inclusi gli impatti sugli utenti, anche attraverso rilevazioni della soddisfazione degli utenti (D.L. 80/2021); inoltre, nel Piano-tipo specifica che nella sezione Monitoraggio si debbono indicare gli strumenti e le modalità di monitoraggio, incluse le rilevazioni di soddisfazione degli utenti, delle altre sezioni (Decreto 132/2022); infine, il suindicato documento esplicativo della riforma limita a suggerire un coinvolgimento degli stakeholder nella pianificazione del valore pubblico -? Sarà comunque adeguatamente valorizzata poiché, in quanto in grado di favorire l’apertura all’esterno del ciclo di gestione della performance, è considerata essa stessa leva per favorire la creazione di valore pubblico?
In attesa che la ricerca, in corso, ci rassicuri sul fatto che la VP non finirà nel dimenticatoio, il presente articolo, divulgando parte degli esiti di uno studio ad essa dedicato, intende offrire il proprio contributo per evitare che comunque ciò accada.
La letteratura scientifica
La revisione della letteratura di recente pubblicazione ha avuto ad oggetto articoli che trattassero della VP delle performance pubbliche, sia in ambito nazionale che internazionale, dal 1990 al 2021. Ai fini di una selezione dei contributi considerati pertinenti e della loro successiva analisi, si è ricorsi rispettivamente all’uso di parole chiave e ai protocolli della systematic e della structured literature review, integrati dall’analisi qualitativa dei testi realizzata con l’ausilio dei programmi Voyant Tools e VOSviewer (per maggiori dettagli sulla metodologia adottata: «Azienda Pubblica», cit.).
Ne sono stati individuati focus e gap con riferimento, in modo specifico, alle dimensioni già richiamate: l’effettivo ruolo attribuito ai destinatari del coinvolgimento e, pertanto, se trattasi di effettiva VP che riconosce alla collettività il proprio ruolo di cittadinanza attiva o, ancora una volta, di customer satisfaction, che si rivolge a destinatari passivi di interventi; la funzione svolta dalla valutazione nei confronti dell’intero processo decisionale, pertanto se le si permette di esperire degli effetti sulla pianificazione pubblica.
Dall’analisi degli articoli pertinenti emerge che la letteratura, soprattutto nell’ultimo decennio, resta focalizzata su un sistema di VP in cui i propri destinatari sono intesi come customer e user, dei quali misurare il grado di soddisfazione, fornitori di informazioni in analisi di opinioni. Conseguentemente, i valori di una buona governance, che vuole i cittadini parte del processo gestionale pubblico, sono soppiantati dai modelli consumistici del public service delivery[3], dove il ruolo dei cittadini è di user and chooser di programmi e servizi, non di makers and shapers dell’azione pubblica. Un modello che mantiene le relazioni con la PA basate su comunicazioni informative/commerciali proprie del customer relationship management, perdendo l’opportunità di costruire relazioni insightful guidate dalle comunità.
Al contempo, la letteratura valorizza la correlazione tra programmazione e VP, considerata leva per incrementare il processo pianificatorio. La connessione tra dette fasi ex ante ed ex post risulta auspicata ai fini del superamento di una concezione della valutazione quale terza e successiva ai processi decisionali, pertanto mero obbligo formale. Pone in giusta evidenza l’importanza di un utilizzo delle risultanze della VP per accrescere la capacità decisionale pubblica[4] mediante l’adozione di scelte effettivamente strategiche.
Tale continuità tra VP e pianificazione pubblica si conferma, altresì, con specifico riferimento all’e-government: le nuove tecnologie favoriscono, infatti, un coinvolgimento dei cittadini in tutte le fasi del ciclo gestionale pubblico: dalla definizione dei problemi e sviluppo della policy, sino alla fase attuativa, al monitoraggio e alla valutazione.
Per concludere
Lo studio ci aiuta ad evidenziare come, anche per la ricerca, risulti fondamentale nel trattare di VP porre attenzione a farlo in termini effettivamente inclusivi, rispettosi del ruolo che la collettività gioca nella costruzione di politiche e interventi pubblici, ossia di “citizens as citizens” piuttosto che di customers. Solo così è possibile preservare il sistema di valori che sottende lo stesso concetto di cittadinanza.
Al contempo, la valorizzazione da parte della ricerca degli esiti della partecipazione nella fase pianificatoria pubblica, rassicura circa il rispetto della piena circolarità del processo valutativo, destinato inevitabilmente all’insuccesso se circoscritto alla valutazione finale circa il grado di raggiungimento di obiettivi sui quali non è stata riconosciuta la possibilità di intervenire.
Infine, per riallacciarsi al dibattito in corso sul valore pubblico a seguito della recente riforma richiamata, preme evidenziare che nei paradigmi gestionali pubblici succedutisi a partire dalla Public Governance ad oggi, PA e cittadini, congiuntamente, sono chiamati a contribuire alla produzione di detto valore. Tale co-creazione passa anche attraverso decisioni basate sul consenso[5], pertanto qualitativamente migliori in virtù di una lettura arricchita dei bisogni. Atteso che la VP è, altresì, volta ad esperire effetti sulla fase pianificatoria pubblica e a farlo mediante una rinnovata lettura delle esigenze della collettività, la VP è da considerarsi uno strumento prezioso per orientare l’intero ciclo della performance pubblica alla creazione di public value: un tassello, pertanto, della catena del valore pubblico, orizzonte e guida per una programmazione pienamente integrata.
[1] Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica (2019), Linee guida sulla valutazione partecipativa nelle amministrazioni pubbliche, No. 4, Novembre
[2] FormezPa (2023), Valore pubblico. Domande e risposte. La creazione del Valore Pubblico territoriale nelle Regioni
[3] Brewer B. (2007), Citizen or customer? Complaints handling in the public sector in «International Review of Administrative Sciences», 73(4): 549-556
[4] Buckwalter N.D. (2014), The Potential for Public Empowerment through GovernmentOrganized Participation in «Public Administration Review», 74(5): 573-584
[5] Cepiku D. (2018), Strategia e performance nelle amministrazioni pubbliche, Egea, Milano
